解析行政裁量权
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法国思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中指出，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验，有权力的人要把权力一直使用到遇有界限的地方才停止。如何控制行政裁量权的滥用，是世界性难题。在我国现行体制下，对行政裁量权的规制有行政、立法、司法三方面，但是每一个规制渠道都有其自身的不足。
（一）我国行政裁量权规制现状
1．行政内部规制现状行政机关内部监督是行政裁量权的内部制约机制，有2种监督方式：一种通过上级行政机关对下级行政机关及其工作人员行使裁量权的直接监督，及时纠正下级行政机关及其工作人员不当裁量的行为，是内部层级监督；另一种监督方式是由《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政监察法》规定的专门监督机关对行政裁量权的行使机关进行的监督，是一种行政专门监督。从总体上讲，内部监督立法仍不够完善，行政机关内部监督的程序缺乏制度性、规范性，不能完全有效地发挥其效能，而且监督主体的人员素质急待提高。
2．立法规制现状立法机构是权威的法律制定者，能够在立法机关提供的法律框架内运作，行政裁量权的运行空间将大为缩小。现阶段，对行政裁量权规制的立法没有单行统一的法律文本，只是散见于各行政法律法规中，常常以违法后的责任承担为其表现形式。另外，单纯依靠立法机构的法治建设和监督是不够的，必须有其他部门的相互配合。
3．司法规制现状司法是维护公民权益的最后一道防线。司法授予公民行政诉权，通过诉讼的渠道实现行政行为的个案公正。我国行政诉讼法的颁布为行政裁量权的司法控制提供了法律依据，但目前对裁量权的司法审查还存在一定的困难。在实践层面上，由于体制的原因，司法尚不能真正地完全独立，司法权或多或少地受到行政权的影响。鉴于此，我国司法审查行政裁量权制度的完善，还需经历一个长期的过程。
（二）行政裁量权行使中存在的问题
通过对行政裁量权规制现状的分析，可以看出，行政、立法、司法在规制行政裁量权方面都有其不完善的地方，正是这些不足给行政裁量权的违法和不当行使留下了空间。笔者在此对违法行使的问题进行探讨和分析。
1．行政裁量权违法行使的原因法律授予行政主体裁量权的根本目的是要求行政主体根据具体情况作出符合法律规定的、合理迅速的选择与判断。因此，它的动因必须符合立法的目的和精神，它应建立在正当考虑的基础之上，应合乎情理、客观、适度，不挟带任何恶意和偏见。而实践中，行政裁量权的行使之所以有时会背离当初立法的目的和初衷，其原因是多方面的，具体来说，主要有以下几方面原因。第一，从权力性质来看，行政裁量权容易被滥用。权力向来被认为是一种容易被滥用的东西。权力在某种意义上意味着利益，如果在授予权力的同时，不进行相应的限制和约束，权力必然被滥用。第二，从权力制约方面看，缺乏行政裁量权的有效监督机制。“不受制约的政治权力乃是世界上最具破坏力的、最肆无忌惮的力量之一，而且滥用这种权力的危险也是始终存在的。”第三，从行政程序法制方面看，我国行政程序法制建设缓慢。第四，从立法方面看，我国对行政裁量权进行约束的法律法规较少。第五，从行政主体方面看，行政执法人员素质偏低。“徒法不能自行”，制定再完备的法律亦须执法者的执行。行政裁量权能否合理运行除了完善的法律依据外，还取决于执法人员的个人素质，因为法律适用过程中存在主观判断的因素。
2．行政裁量权违法行使的形态行政裁量权违法行使的形态即违法行使的具体表现形式，主要表现为行政裁量权的滥用。笔者根据我国行政执法的理论和实践，将其划分为以下几种表现形式。第一，行政处罚显失公正。在执法实践中，难免受到一些不良因素的影响，发生裁量超过一定的标准或范围，出现显失公正的现象，造成行政裁量权的滥用。第二，不适当的考虑。不适当的考虑即指行政主体在作出具体行政行为的过程中出现了明显而重大的疏忽，明显遗漏应当考虑的事项或者考虑了不应当考虑的事项，从而使该具体行政行为丧失了基本的合理性。第三，行使裁量权目的不当。由于裁量权行使过程中需要行政主体进行主观判断，意味着裁量权的行使有着一定的主观弹性的空间。如果行政主体在执法过程中没有依据法律、法规的目的、原则和精神来执行法律，而是根据个人的好恶、徇私、牟利的意图，任意扩大裁量范围，滥用裁量权，则是明显违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序。第四，拖延履行职责。由于诸多法律、法规对行政机关履行法定职责的时限未作明确规定或者只给出时段性限制，行政机关有选择何时履行法定职责的权力，但是根据行政管理的效率原则，行政主体应及时行使行政权、履行法定职责。如果行政主体出于某种不廉洁动机，严重拖延履行法定职责或者并非严重拖延情形，但是给相对人造成严重后果的行为，则构成行政裁量权的滥用。第五，裁量行为在具体行政行为中前后严重不一致。行政裁量权的特定性决定了针对某一具体事件的裁量结果不能被推而广之，该特征并不意味着相同或类似情形下，行政裁量结果不能够普遍适用。当行政主体针对事实、情节、后果相似的情形时，应采取相似或相同的措施，不能够随意作出前后不一致的行政决定。但一些行政主体往往会从自身利益出发，或者是考虑行政相对人的社会地位、政治背景等因素，滥用裁量权对同样的事实、情节、行为后果作出严重不一致的行政行为。
3．行政裁量权违法行使的危害行政裁量权得不到有效的监督，将会造成不可估量的危害，不但侵害相对人的人身、财产权益，而且会极大地损害行政的权威，降低政府的信誉，不利于社会的稳定和经济的发展。具体表现在以下几个方面。第一，侵犯行政相对人的合法利益。如果行政主体在作出具体行政行为时滥用裁量权，则必然侵犯行政相对人的人身和财产权益，甚至造成不可弥补的损失。第二，影响社会的稳定和经济的发展。如果行政主体滥用裁量权，处理问题存在随意性，势必引起群众怀疑和不信任，进而产生与行政主体的对立情绪，不配合行政主体的管理，可能导致更多行政违法行为的发生，影响社会秩序的稳定。第三，助长特权思想，滋生腐败现象。
二、规制行政裁量权的具体措施
在我国经济和社会发展的转型期，社会出现许多新生事物，行政机关因此被赋予了广泛的裁量权，如何规范行政裁量权的合理运行，日益成为人们关注的焦点。因此，完善我国行政裁量权的规制措施刻不容缓。笔者认为应从以下几个方面改进和完善。
（一）加强行政机关的内部监督
三权分立制度下，行政权必然受到来自权力机关、司法机关的制约和监督，但是，源自同一个系统内部的监督手段，如层级监督、行政监察、行政审计更具直接性、及时性、有效性的特征，应该受到高度重视，发挥更大的作用。
1．行政裁量权的层级监督对行政裁量权的层级监督是具有隶属关系的上一级行政机关对行使裁量权的行政机关的监督；监督的客体是裁量行为的合法性和合理性。此种监督具有全面性，弥补了司法审查只审查具体行政行为合法性的弊端。层级监督的重点在于：行政主体的行政裁量权是否合法有效，是否在法律设定的框架内进行；裁量权的行使是否遵循行政法的基本原则、目的和精神；裁量权行使过程中的价值选择是否符合公平、效率的要求；行政执法过程中有无越权失职和滥用职权现象。
2．行政裁量权的专门监督专门监督是指由政府设立的专门机关对行政主体的执法情况和执法绩效予以监督。这种专门监督主要由行政监察和行政审计构成，分别从职能和财务2个方面进行。可以尝试将各行政机关内部的行政监察部门从所属机关的编制序列中划分出来，形成统一的从中央到地方的单列的行政监察系统中，但监察部门仍保留在原行政机关内部，这样，既能摆脱权属的控制对监察工作造成的不利因素，又能保证监察人员对所监督部门信息的掌握。如此一来，才能真正发挥出专门监督的职能。
（二）行政程序制度的健全与完善
程序公正是实质公正的保障，注重行政程序对行政机关裁量权的控制，无论在行政法学研究领域、政府，还是普通公民都受到越来越多的重视。行政机关在行使行政裁量权时应严格遵循法定程序，并形成一种程序机制，以保证行政决定的公开透明，保障行政相对人的充分参与权。为了保证裁量权的行使有一系列程序制度可以遵守，应从以下几个方面健全与完善。第一，回避制度。回避制度要求与行政行为有利害关系的行政执法人员不得参与该行政行为。第二，听证制度。该制度来源于英美普通法“自然正义原则”中的一条，即未经公开听证，任何人不应受到不利处理。该制度要求行政机关的具体行政行为给相对人造成不利影响时，应及时通知相对人，给予相对人提出异议的权利并听取相对人异议，在作出行政决定时予以充分考虑，从而有利于保护行政相对人的合法权利，并且为行政主体作出公正的决定提供程序性的保障。第三，时效制度。时效制度规定了行政主体在法定期限内不依法履行职责，就可能引起行政责任或导致行政行为无效，从而产生对相对人有利的法律后果。第四，信息公开制度。维护公民的知情权，增强公民参与国家管理的积极性，更加利于公众对行使行政裁量权的监督，从而扼制裁量权的滥用和腐败的产生综上所述的程序制度是行政行为过程中最基本的制度措施，行政机关应通过加强内部行政程序制度建设规范行政裁量权的合理运行。
（三）制定裁量基准所谓裁量基准
是指行政机关在法律规定的裁量空间内，依据立法者意图以及比例原则等要求，结合执法经验的总结，按照裁量涉及的各种不同的事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化，并设以相对固定的具体判断标准。可见，裁量基准是行政机关能动性的体现，是为了弥补法律规定的抽象性与概括性，由行政机关进一步细化行政裁量权的行使范围，强化法律的合理适用。
1．制定裁量基准的可行性立法不可能穷尽一切法律细节来详细地确定所授出裁量权的范围，因此，需要对行政法律规范进行具体化的解释。裁量基准就是通过对有关裁量权行使范围等方面的法律规范加以具体化的解释，以确保裁量权行使的统一性、平等性、公开性和可行性。
2．裁量基准的功能裁量基准的功能在于限制裁量的范围，使得行政机关的裁量权大小适中，既防止过于宽泛的裁量权，也要避免裁量权过于狭窄而束缚了行政机关的主动性。
三、结论
行政裁量作为法治的重要组成部分，在行政执法中发挥了积极的能动作用，行政裁量权的存在与发展是现代行政法发展的重要趋势。但这一法律制度本身的选择性、不确定性等特点以及由此而来的容易被滥用的可能性大大增强，因此，对行政裁量权的规范和制约必须面对现实。无论哪种规制形式，都不应该扼杀行政裁量权，而应该使行政裁量权在法治行政原则下正常运作。
作者：高胜华单位：国家知识产权局专利复审委员会
