行政诉讼立案检察监督审查要点研究

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当前，法院受理行政诉讼已经进入立案登记制时代，即有案必立，有诉必理。立案登记制对保障行政相对人的诉权意义重大，但实施过程中暴露出的问题不容忽视。比如，法院受理后裁定不予立案、驳回起诉的案件数占比较大；裁判标准不一，存在不同法院对同一案件的审判结果一致但说理不一致的情形等。针对现状，结合实践，笔者认为检察机关应当全面把握审查要点，加大对法院行政诉讼立案的监督力度，使行政相对人的诉权得到依法保障，确保法律的统一正确实施。

要点一：对起诉条件的形式审查

对行政诉讼案件起诉条件的形式审查，应包含对行政行为、行政诉讼受案范围、原被告主体资格、阻却起诉权的法定事由的审查。行政诉讼制度首先要解决的就是什么是行政行为，哪些行政行为具有可诉性的问题。检察机关开展行政诉讼立案监督，首先要审查被诉的行为是否属于行政行为。对此，可从三个要件入手：一是行政行为作出的主体只能是行政机关和行政机关工作人员，以及法律、法规、规章授权的组织；二是上述主体是依据法律作出行政行为；三是上述主体作出的行政行为的内容是在履行行政管理职责。如果被诉行为符合上述三个要件，就可以判断该行为属于行政行为。其次，在判定被诉行为属于行政行为后，则应审查该行政行为是否属于法院行政诉讼的受案范围。受案范围指法院对哪些行政案件具有司法主管权力，即公民、法人或者其他组织对行政机关作出的哪些行政行为提起诉讼后，法院应当受理。行政诉讼法对此采取了列举加否定的模式予以明确。但在此要特别注意，行政诉讼法司法解释第一条第二款第（九）项是被法院适用频率最多的条款之一，也是被错误适用最多的条款之一。根据该条款，行政机关对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。现实中，当事人到信访部门投诉的往往都是行政机关已经作出的行政行为，或者行政机关的不作为。所以，法院认为信访部门作出的信访办理行为并不是行政机关行使“首次判断权”的行为，对当事人的权利义务不产生实质影响而不具有可诉性。但这并不是说所有的信访处理行为都不具有可诉讼性。对于行政机关以信访答复的形式行使《信访条例》规定之外的行政管理法上职权的行为，不能因其在信访程序中作出而排除在行政诉讼受案范围之外。实践中，如果法院在立案时，并不对信访答复行为进行深入分析和研判，仅仅以其是信访处理行为为由，认为其不属于行政诉讼受案范围，裁定不予立案或者驳回起诉，便属于法律适用错误，检察机关应当予以监督纠正。第三是对原被告主体资格的审查。行政诉讼的原告是指对行政行为不服，以自己的名义向法院起诉，从而启动行政诉讼程序的公民、法人和其他组织，其与被诉行政行为有利害关系，且认为自身合法权益受到被诉行政行为侵害。行政诉讼的被告则具有特定性，只有具有特定诉讼权利能力和行为能力的行政机关才能成为被告。此外，行政诉讼法还规定了一些限制行政诉讼起诉权行使的事由，例如重复起诉、复议前置、复议终局、超过法定起诉期限、撤回起诉后无正当理由再行起诉的、诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的等等，这些均应作为检察机关开展行政诉讼立案监督时，对起诉条件进行形式审查的要点。

要点二：对诉的利益审查

根据行政诉讼法司法解释第六十九条第一款第（八）项规定：“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”，已经立案的，应当裁定驳回起诉。合法权益条款是判断案件是否进入实体审理的重要依据，对当事人诉权的保护以及不当行使诉权的规制具有积极作用。由于对合法权益条款的判定较为专业，而出于立案庭的法官对于行政诉讼的审理有可能不够专业之考虑，故法院不宜在立案登记阶段裁定不予立案，而应在立案后，由行政庭的法官通过询问当事人，被告提供答辩状并提供证据，甚至开庭听取各方当事人意见后，作出准确的判断。因该条款采用了“明显”“实际影响”“合法权益”等不确定的概念，导致法官拥有较大的自由裁量权。实践中，对于拿不准是否属于行政诉讼受案范围，或者法律关系复杂容易引发信访问题的案件，法官容易错误适用该条款，将案件挡在实体审理之外，进而影响原告起诉权益。同时，也容易将利害关系、受案范围、原告主体资格等与合法权益条款混淆适用，造成适用法律的混乱。针对以上情形，检察机关在开展立案监督中，对于行政行为是否侵害了原告的合法权益，对原告的合法权益是否发生了明显的不利影响，或者并未发生实际影响等包含主观判断的因素，也应作为审查要点之一。目前，我国关于行政诉讼的立案标准，分散出现在各种效力等级的法律、司法解释、规定、批复、答复等文件中，对此不熟悉或掌握不全面的，很容易发生适用法律错误的情况。而检察机关行政检察部门的办案人员，尤其是基层院的行政检察人员，往往监督工作经验不足，迫切需要在短时间内提升监督水平。而厘清、把握行政诉讼立案监督审查要点，对审查要点进行梳理、划分、归纳，并将其体系化，可便于行政检察人员快速把握行政诉讼立案监督重点，从而有的放矢对法院行政诉讼立案案件进行审查，力促法院依法立案，确保当事人合法诉权得以实现。

作者:塔磊 单位:吉林省吉林市人民检察院