行政官员角色管理

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摘要：关于行政官员的角色定位问题，西方行政学的诸多理论中或多或少的有所涉及。受美国行政学家登哈特先生的著作《新公共服务》的启发，论述了西方行政学说史上几个时期比较有代表性的理论-旧公共行政、新公共行政、新公共管理以及新公共服务理论中对行政官员角色所做的阐释。并对这一角色的演变做了归纳与分析。

关键词：西方行政理论;行政官员;角色;演变

1传统公共行政理论时期

1887年，伍德罗．威尔逊发表了《行政学研究》一文，标志着行政学的产生。他在文中提出了行政管理作为一个独立的研究领域以及政治与行政二分原则的行政学理念。1900年，古德诺出版了《政治与行政》一书，再次重申和进一步论证了政治与行政二分原则。正是在这一原则的基础上，建立起了效率中心主义的政府模式。这种模式的典型还要属韦伯所提出的理想的官僚制理论。在这种政府模式中，政府是作为行政执行的工具而存在的，与之相适应，行政官员也被要求价值中立和作为行政执行的工具而存在。也就是说，在这些早期的行政学家的眼中，经过民选的政治领导人负责制定政策，而行政官员的角色就使负责执行政策。

根据威尔逊的意见：“行政学研究的目标在于了解。首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”同样，根据古德诺的证明：“政治与指导和影响的政策相关，而行政则与政策的执行相关。这就是这里要分开的两种职能。”而韦伯所提出的官僚制的几条原则更是进一步对行政官员的角色作了具体的陈述：价值中立、非人格化、严格的等级制，照章办事的原则等。

登哈特先生在分析老公共行政与行政官员的角色时，也认为“在老公共行政之下，行政官员是政策过程中的勉强参与者，他们在明显地对公共政策具有实质性影响之后很久都保持他们的中立地位。”

由此可见，在传统的公共行政时期，行政官员的角色是定位在价值中立的位置上的，在某种意义上，这是对行政官员的机械化要求，即要求他们祛除作为活生生的人的个体特征和社会特征，完全成为工具性的行政执行工具。这一时期，行政官员主要扮演的是一种行政执行工具意义上的角色。

2新公共行政理论时期

新公共行政运动的理论要求是对政治中立的原则进行批判和民主价值的复兴。它力图摒弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，希望建立起以公平为中心的民主行政。在对传统公共行政学的理论基础政治与行政二分原则和官僚制理论提出了批评之后，它强调政治与行政的连续性；要求将道德价值概念注入行政过程，将社会公平注入传统的经济与效率目标；强调政府服务的公平。对公众需要负责而不是对公共机构负责，以及公共项目应当对决策和执行负责。它强调公民参与、政策制定、分权授权、组织发展和民主工作环境。

新公共行政对行政官员提出的要求主要体现在：要求行政官员在工作中要充分调动自己的积极性和创造性,，尽可能开展使社会各阶层满意的创造性工作，增进社会的整体利益。通过废除公共部门众多的束缚行政官员及社会公众办事手脚的规章制度，以提高行政官员的办事效率。也就是说，行政官员在开展行政管理活动的过程中，应具有更多的灵活性和个性化。

虽然新公共行政运动在理论上表现出了更多的批判性，是一种直接针对价值中立原则而进行反面言说的理论。但是它在向传统行政学宣战的过程中，也提出了许多富有积极意义的理念。比如，它关于民主行政的理念，责任政府的理念以及公众参与行政过程的构想，都在行政学的发展史上有着重大的影响，也广泛地被新公共管理理论以及其他各种行政学的探讨所接受，特别是新公共服务理论，把新公共行政的一些理念进一步阐发，并提出了更为具体的政府设计构想。

在行政官员角色的问题上，这一理论虽然缺乏具体的设想，更多地表现为一些原则性的提法，但是，仅仅就行政官员应承担政治责任这一点来看，它实际上已经实现了对传统公共行政学的超越。

3新公共管理理论时期

20世纪80-90年代，在公共行政领域出现了新公共管理运动，它继承了新公共行政运动要求摒弃官僚制的要求，但是，它的解决方案却不同于新公共行政运动。它更多地强调行政官员的个人责任。为使个人责任得到落实，它提出把企业家精神引入到政府中来。

新公共管理运动主张，行政官员在政策执行过程中扮演着一种更为积极、主动的角色，即政策企业家的角色。登哈特先生认为除了这一角色之外，“新公共管理又极力主张管理者要关注顾客的需求并且要尽可能地把政策建构得使顾客能够选择，也就是说，要通过那些政策备选方案转变成为市场选择来使尽可能多的选择进一步退出政治领域。”“无论在哪一种情况下，新公共管理都在其对政策备选方案的考查中进一步扩大了对成本和收益的理性计算。”

新公共管理理论对行政官员的角色规定从某种程度上看是合理的，也有一定的可行性，它看到了行政官员也有“经济人”的特性这一方面，并且将满足人的自利动机作为一种有效的激励手段，对医治官僚机构的弊病也提出了诸多中肯的意见。这也是这一理论为什么会在西方行政改革中造成重大影响的原因。

4新公共服务理论时期

新公共服务理论是在扬弃新公共管理理论的基础上提出来的，它以公民对行政过程的参与而著称。

具体说来，新公共服务理论对行政官员的角色定位包括以下几个方面：

第一，政府的职能是服务，而不是“掌舵”，行政官员日益重要的角色就是帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，其角色从控制转变为议程安排，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决提供便利。在这样一个公民积极参与的社会中，公共官员将要扮演的角色越来越不是服务的直接提供者，而是调停者、中介人甚至裁判员。而这些新角色所需要的不是管理控制的老办法，而是坐中介、协商以及解决冲突的新技巧。

第二，公共利益是目标而非副产品。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，公共行政官员应当积极地为公民通过对话清楚地表达公共的价值观念并形成共同的公共利益观念提供舞台，应该鼓励公民采取一致的行动，而不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求。

第三，行政官员在行动上要有民主性，在一定程度上要充当“公民教育工作者”的角色。确保政府具有开放性和可接近性，具有回应力，能够为公民服务并且为公民创造机会。

第四，为公民服务，而不是为顾客服务。公共行政官员不仅仅是要对顾客的要求作出回应，而且要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系。

第五，责任并不简单，无论是传统的公共行政理论还是新公共管理理论都倾向于将责任问题过于简单化，实际上，行政官员所应该关注的不只是市场，他们还应该关注宪法法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。

第六，强调“通过人来管理的重要性”，公共行政官员既不像传统公共行政理论所认为的那样只是需要保障和组织的一种官僚职业的雇员，也不像新公共理论所主张的那样只是市场的参与者，他们的动机和报酬远不是薪水或保障的问题，他们希望与别人的生活有所区别。因此，分享领导权的概念对于为公共雇员和公民提供机会以便他们的言行符合其公共服务的动机和价值至关重要。

第七，公民权和公共服务比企业家精神更为重要。公共行政官员不是他们机构和项目的所有者，政府的所有者是公民。他们有责任通过担当公共资源的管理员，公共组织的监督者，公民权利和民主对话的促进者，社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务，公共行政官员不仅要分享权力，通过人民来工作，通过中介来解决公共问题，而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者，而非企业家。

就该理论观点看来，行政官员的角色相比以前的理论，显得更为复杂。

从以上的论述我们可以看到，在西方行政学说史上，行政官员的角色定位处于一个不断变化的过程中，既是一种从工具化到自觉性的转变，也是一种从简单到复杂的转变。