反恐合作管理
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从阿富汗到伊拉克，英美政府在反恐合作中始终保持着高度协调，双方利益在“反恐合作”上找到了新的聚合点，英美关系得到提升，进入了冷战结束以来最为密切的阶段。英美传统特殊关系经历着新的调整和变化。
一、“全方位的反恐合作”：提升英美特殊关系的契机
美国对参与“国际反恐联盟”的“盟友”并非一视同仁，而是根据它们所做“贡献”的大小，而亲疏有别，其亲疏顺序为：(1)能在战场上与美并肩作战的盟友；(2)在外交与政治行动中与美国保持协调的盟友；(3)与美国合作打击恐怖分子财政来源的盟友；(4)声援反恐，与美国“分享共同价值观”的盟友。(注：RobertA.Bradtke(DeputyAssistantSecretaryforEuropeanandEurasianAffairs,USA),NATOEnlargement,testimonybeforetheHouseInternationalRelationsCommittee,June19,2002.)按照这些标准，英国无疑是与美国在反恐行动中展开全方位合作的最忠实、最亲密的盟友。
“9·11”事件和全球反恐为英美特殊关系的提升提供了契机。在事件前，随着巴尔干问题的初步解决及俄罗斯对北约态度的软化，欧洲在小布什政府对外战略中的重要性有所下降；同时，美国的单边行径及傲慢作风导致欧美在国际机制、反导和贸易问题上摩擦加剧，加之小布什对布莱尔与克林顿之间的亲密关系心存疑虑，美对英态度趋于冷淡，经过海湾战争和科索沃战争的考验得以重新密切起来的英美特殊关系出现一定程度的倒退。但英国对“9·11”事件做出了迅速、全面反应，并在盟国中率先紧跟美国积极参与反恐战争，使得公私两方面的“特殊”关系得到修复。英国对美反恐战争所给予的全方位合作主要体现在三个方面：
(一)精神支持和理论“引导”。“9·11”后，布莱尔迅即飞赴华盛顿，向布什表示同情、声援和支持。英国在西方盟国中第一个做出明确表态，此举既配合了美国，更凸显了英美“特殊关系”。美国在获得精神支持的同时，将英国视为“最为可靠的盟友”，暂时赢得了对美外交决策施加影响的机会。在英国的对美政策目标中，“帮助美国掌舵”的一项重要任务就是要凭借其作为“日不落帝国”的历史经验和英联邦的联系，来充当美国人的“精神和历史导师”，其主要表现是：1.宣扬美国“例外”论，论证美国领导世界的“合法性”，维护美国“权威”。英国外交大臣斯特劳在访美演讲中认为，鉴于美国当前的实力和地位，不能用民族国家的标准去衡量其行为方式及后果，美国完全可以并且应该担当起“领导”世界的角色。(注：BrookingsLeadershipForum:TheRightHonorableJackStraw,BritishForeignSecretary.May8,2002.)言下之意是美国不同于其他国家，可以不受国际法和国际关系基本准则的约束，可以根据自己的意愿采取行动。2.为美国的行动提供理论依据和思路。英国先后提出“失败国家”论和“全球法治”论，为美国进行阿富汗战争进而实施全球反恐战略提供理论支持；“9·11”后的第3天，布莱尔就在英议会提出“中东和平进程及大规模杀伤性武器扩散将成为反恐中心议题”，率先为美国在解决阿富汗问题后确立第二阶段反恐目标提供具体思路。为配合美国需要，英国提议将联合国宪章51条及联大第678和687号决议作为对伊动武的法理依据。当西欧盟国对美倒萨计划提出质疑时，英国先是在美欧间进行观念上的协调，及时提出“如果没有萨达姆，世界会更好”的“理论”，试图淡化盟国的疑虑，转移分歧焦点，继而公布伊已掌握大规模杀伤性武器的“卷宗”，以化解欧盟对美倒萨行动的牵制。(注：TonyBlair:“SaddamHusseinisathreatthathastobedealtwith”,PrimeMinister''''sspeechtoTUCconferenceinBlackpool,September102002;Iraq''''sWeaponsofMassDestruction-TheassessmentoftheBritishGovernment.September252002.)3.对美国的轻率言论进行修饰和软化，缓解其被动处境。美国提出的“邪恶轴心”论引起国际社会震动，英国积极为其进行过滤，提出要对“邪恶国家”中的伊朗、叙利亚和朝鲜区别对待，实施接触政策。
(二)政治和外交协调。在美国忙于本土安全防范和全球军事准备之际，分担外交使命、展开全球外交、维系反恐联盟成为英国外交的主要任务。为在战略上与美国保持一致，英国调整了外交政策的目标次序，将助美反恐和建立美国领导下的全球安全秩序作为首要目标。在具体行动中，英国展开穿梭外交，就反恐及其他国际事务在美欧间扮演协调者，在美俄间充当调停者，同时对阿拉伯及其他国家进行分化或安抚。从美欧间在国际刑事法院、巴以冲突、倒萨、发展援助等一系列问题上的互动来看，英国在美欧间的政治协调行动已经形成一定机制。当双方在某些议题上出现分歧时，首先由英国在美欧间传递信息、解释立场、进行协商，促成双方在双边(北约或欧盟框架内的双边政治磋商机制)或多边(联合国、G8)框架内的临时磋商和谈判；进而美英在原则问题上说服或压服欧盟，而在细节问题如行动时机、授权问题上对欧盟做出有限让步，最终达成政治交易。在英国的积极行动下，欧盟国家在倒萨问题上的态度已由最初原则上的反对(除非美提供伊与基地组织及“9·11”有关联的证据)转向细节问题上(解决授权问题、人道问题及战后安置问题等)的质疑。为解美国反恐的后顾之忧，抓住时机将俄罗斯纳入北约及G8机制更是英国调停外交的得意之作。北约与俄谈判的蓝本正是布莱尔指示英外交部提交的与俄建立“新型关系”的可行性报告。在双方各有所需的基础上，在英国政府的努力下，西方国家得以在形式上将俄罗斯纳入所谓的“主流”机制。在对阿拉伯及其他国家进行的“分化——安抚外交”中，英国的近期目的是帮助美国锁定明确的打击目标，避免因目标模糊而导致反恐联盟瓦解，其长期考虑则是避免因美国树敌过多而引发伊斯兰世界与西方世界的全面对抗。为此英国主动改善与利比亚关系，主张将两伊区别对待，对伊朗采取“建设性、批评性的接触政策”，注意缓和与朝鲜关系及朝鲜半岛局势。
(三)情报与军事合作。尽管英美在情报与军事方面早已是“合作水平最高、最为密切的盟友”，英美在全球范围内的情报与军事合作仍通过反恐合作得到了进一步强化。在对“9·11”进行的政策检讨中，双方都认为未能预防事件发生的原因之一是在各自情报工作及合作中出现了“重大失误”，因此要加大在情报广泛收集、精细分析方面的投入和分享，将情报合作提升到新高度。在军事合作方面，尽管存在着军事差距，但从阿富汗到伊拉克，英国始终是在战场上与美并肩作战的最坚定的伙伴，英军已经为在伊拉克战争中与美军协同作战做好了充分准备。同时，为缩小两军差距，英美在反恐中进行军事合作的目标将是在战略战术、武器装备和行动能力上达到相互“匹配”的程度。为此英国国防部于最近为其1998年“战略防务评估”增补1章，提出“在面对非对称威胁情况下，必须实施兼顾国内国际突发事件的新战略，英军必须具备对恐怖威胁进行‘及时打击’(find-and-strike)的能力”，与小布什今年6月1日在西点军校讲话中提出的“先发制人打击战略”遥相呼应。(注：THESTRATEGICDEFENCEREVIEW:ANEWCHAPTER.PresentedtoParliamentbyTheSecretaryofStateforDefenceByCommandofHerMajesty,July2002.)在军事装备研发及更新方面，英国防部“2002—2003年预算评估”提出，防务开支要在未来三年内保持年1.2%的增长率，即到05/06财年增加35亿英镑，其中10亿英镑的资金和价值5000万英镑的物资将用于反恐。在军事结构和行动能力方面，英美先后做出相应调整，美国成立了国土安全部，英国则提出改革“本土防卫自卫队”(TA)及“信息安全战略”等措施，强化本土安全和信息安全。(注：UnitedKingdomMinistryOfDefence:TheGovernment''''sExpenditurePlan2002—2003to2003—2004,July2002.UK,MinistryOfDefence:ATerritorialArmyfortheFuture,November5[th]2001;DefenceInformationStrategy,Febuary19[th]2002.www.uk.fco.gov.)
二、各取所需：英美在当前特殊关系中的利益
尽管特殊关系的缔造者和追随者们一再宣称，英美关系是“西方的精神联盟，一种以实力、金钱和果敢行动来支撑的相互理解。”(注：英国外交大臣贝文于1947年12月对英美关系所做概述，参见Owindar,EnglishCountriesUnion,p68.)但无论怎样避讳，双方基于现实的共同利益是“精神联盟”的支柱，在当前形势下，反恐合作为双方实现各自的利益提供了机会。
(一)安全利益
“9·11”事件的发生打破了“美国本土绝对安全”的神话，恐怖主义等不对称战争成为美国安全的主要威胁。尽管美国在反恐中一再以单边主义面目示强，但面对无孔不入又难以防范的恐怖威胁，美国从未像现在这样急需在全球范围内谋求广泛的安全合作。在形形色色、考虑各自国家战略利益的“盟友”们所提供的不同形式的支持中，来自英国有着深厚传统的、并且声称“不夹杂任何利益要求”的“全方位安全支持”显得尤为重要。在技术层面上，尽管美英之间存在差距，但与其他盟国相比，英国与美国之间的技术差距最小，在必要时双方“并肩作战”的可能性最大，成本和风险也最小。
在英国方面，长期困扰其内政外交的北爱恐怖主义问题，促使存在民族及宗教冲突的英国重新审视其安全政策及目标，与美国“共进退”的姿态也迫使英国将本土及区域安全作为其首要的安全考虑。英国将其安全政策明确为，“帮助美建设一个能为英国安全目标提供支持、更为稳定、和平的世界，以确保英国安全。”(注：BritishHouseofCommons:Secondreport:British-USrelations.December182001.)因此，追随美国的首要目的是先帮助它确立起全球领导地位，营造有利于己的安全环境，然后再借助美国的力量来实现自身安全目标。在帮助美国渡过恐怖危机后，英国必然要在北爱问题、北约转型、欧洲安全与防务建设、与俄罗斯关系、巴尔干问题、中东问题、安理会改革问题、导弹防御问题等与英国安全利益相关的安全目标上寻求美国的支持与合作。这是英国倾力支持美反恐斗争的内在动因。
(二)经济利益
经济利益也是英美通过反恐合作提升特殊关系的重要考虑。美国安全神话的被打破，势必影响到美国经济及其作为“世界最安全投资场所”的信誉，进而打击其经济发展和在世界经济中的霸主地位。英国是西方盟国中对美投资最多的国家，确保英国资本的继续投入，是维系美经济持续发展及英美特殊关系的重要方面。
英国对美经济政策的思路与安全政策一致：“帮助美国建立强有力的国际经济秩序来增进英国经济繁荣；保持美国对新一轮自由化贸易回合的支持；防止贸易纠纷破坏欧美关系；减少美国立法对英国金融部门利益的消极影响。在竞争同时加强合作：确保达成新的双重征税协定；通过加强与美国技术合作与伙伴关系，从美国吸引高水平、高质量的直接投资；提高英国公司及企业在贸易、投资、能源、环境及其他技术领域对美国的竞争力。”(注：ForeignandCommonwealthOfficeAnnualReport2001,NinthReportoftheForeignAffairsCommittee,Session2000—2001.)即在与美国结为利益共同体的前提下，维护和增进英国的实际经济利益。英美两国互为最大投资国，保卫美国本土安全和全球利益，就是保护英国的资本和收益。此外，在最近5年间，英国对以色列的武器出口增长了10倍，这是对美国中东政策的支持使英国获取到的实际利益。(注：PrimeMinister''''sIraqstatementtoParliament,24September2002.www.pm.gov.uk.)
(三)政治及外交利益
凭借其拥有的超强实力，美国在反恐的军事行动中可以选择自行其事，但要冒在政治和外交上被孤立的风险。由于恐怖主义威胁的策源地广泛、攻击目标和攻击手段多样，难以进行有效预防和反击，为确保反恐战争的胜利和美国社会的持久安全，美国需要建立并主导一个全球范围内的政治和外交联盟。同时，仅靠情报合作、军事打击等技术手段无法触动恐怖主义的根源，必须诉诸政治和外交手段，寻求建立长期的解决机制。美国对已经显露端倪的政治及外交孤立局面不无担忧，朝野上下已开始就建立“合作安全”机制寻求共识。由于语言、文化和价值观等方面的“天然联系”，加之英国要在美欧间发挥“桥梁”作用的外交定位，提升特殊关系有利于美国通过英国来争取西欧盟友甚至俄罗斯的政治和外交支持。
英国在与美反恐合作中的政治及外交动机则更为明显。首先，英国当前的外交政策具有强烈的政党及个人色彩，对美国的积极追随政策符合工党政府和布莱尔本人的政治利益。通过对国际事务的积极参与，工党在英国政治格局中的强势很大程度上得益于英国民众对其外交政策尤其是对美政策的支持。号称“理论家”的布莱尔本人对英国外交的影响在近几届英政府首相中更是罕见其匹。他先后提出的英国在美欧关系中的“桥梁”定位、“人道主义干预”的“布莱尔主义”以及全球“枢轴外交”理论，主导了冷战后英国外交思维的更新和变化，并对国际政治产生了一定的影响。布莱尔还是一个积极的行动者，科索沃战争和反恐战争在欧洲都被称作“布莱尔的战争”，他主导的英国反恐外交更隐隐有纵横捭阖之势。尽管英国内及国际社会对布莱尔的对美政策存在争议，甚至贬之为“美国的傀儡”，但其理论和行动已经为布莱尔本人赢得了丰厚的政治资本，被认为是自丘吉尔之后英国少有的“杰出政治家”。(注：TheTwoTonys,Economist,September28[th]—October4[th]2002,p13.)其次，从国家利益出发，英国对美政策的基本思路是，承认美国霸权的现实性及由此产生的“合理性”，进而试图通过追随政策来换取对美国政策的影响力，同时借美自重，提升其国际地位。因此，在英国看来，对其对美政策准确、完整的描述应该是追随→制衡政策，即通过追随来施加影响，是当前对美国单边主义进行牵制和修正的最为现实可行的途径；当然，英国最为看重的还是能够挑起这一“重担”的，放眼当今世界，非英国莫属。
三、维持英美特殊关系的条件及局限
自二战结束后初期英美建立起特殊关系以来，随着双方利益在不同时期的折冲调和，特殊关系经历了曲折发展。二战结束到苏伊士运河危机前的十年，马歇尔计划和贝文计划的逐步实施，将英美带入了特殊关系的第一个“蜜月期”。但美国随后利用苏伊士运河危机夺取了英国在中东的最后据点，最终确立起了在西方世界的领导地位，一度被英国视为外交基石的“特殊关系”出现破裂，几乎到了崩溃边缘。经过近三十年的政策与心态上的调整，直到80年代撒切尔政府上台，才与气味相投的里根政府一道将英美“特殊关系”带入第二个“蜜月期”。但继任的梅杰政府政策保守、作风暧昧，导致英国对美、对欧的影响力大大下降，“特殊关系”重又陷入低潮。布莱尔的工党政府上台以后，英对美外交回归“撒切尔路线”，特殊关系开始回升，对美国反恐战争的坚定支持终于将特殊关系带入了第三个“蜜月期”。
英美特殊关系的短暂历史表明，特定历史时期和双方利益的相互协调是维系英美合作的基本条件。英国无疑是当前特殊关系中积极主动的一方，“9·11”后国际关系进入了特殊时期，美国面临的复杂形势为英国的积极主动提供了机会，反恐合作使得特殊关系在一定程度上摆脱了空洞而注入了实质性内容。“凡是会削弱美国的事情都会削弱欧洲，实际上就是削弱整个西方世界”是撒切尔夫人关于美欧关系的著名论断，无疑也是布莱尔政府当前推行对美政策的利益协调原则。从更广阔的视野来看，在对英国对美政策及其整体趋向做出评价时，必须考虑到其两大外交传统：一是帝国情结以及由此而来的维持大国地位的动机，二是作为其历史遗产的全球“制衡外交”的思想和技巧。帝国情结和外交传统是英国以美“导师”自居的思想根源，维持大国地位则是支撑其全球外交的根本动力。从英国当前的国力来看，支撑其全球外交的“硬”资源有限，必须借助其历史经验、外交技巧等“软”实力，并在国际格局变化的某些特定时期为其提供了必要条件时才能达到目的。要凭借“二流实力”达到“一流外交”，英国只有在追随美国的前提下在国际上发挥某种制衡作用时，才能得以实现：首先是要维护美国的超强地位来借以自重，同时又要通过加强与欧盟、俄罗斯、中国及其他国家关系来维持格局的某种平衡，即维护当前格局的“合理性”；其次是要确保对美政策所施加“适度”影响的效果，确保美国在处理反恐及其他国际事务时，在军事手段与外交手段之间、单边独断与多边磋商之间保持某种平衡；第三是要在追随美国的同时，让国内民意及国际舆论逐渐接受其制衡外交的思路，但又不能让美国过于明确地感受到来自这种制衡的压力，在国内、国际、对美三种“说客”身份之间保持平衡。
反恐合作将英美特殊关系推向了高潮，也将其推上了当前外交折冲的前台，这种特殊关系的局限性和脆弱性暴露出来。首先，英美在外交思维和战略目标上依然存在分歧和矛盾。在当前形势下，如果单边主义和霸权思维继续主导着美国的外交政策，军事手段与单边独断继续凌驾于外交手段和多边磋商之上，英国的“善意约束”就难以对其产生“适度”影响，美国也无法如英国所愿，成为有利于国际秩序建设的“良性霸权”。在最近的国际刑事法庭问题上，英美之间产生了“自冷战结束以来的最大分歧”，作为两项议程的积极发起者和支持者，英国极为恼火，将此视为欧美关系中的“严重事件”，并公开承认与美国的分歧。尽管事后英国极力消除不利影响，但类似事件的再度发生无疑将打击英国的信心和它在美欧协调中的“信誉”。
其次，由于英美间实力的差距，与美国“分享领导权”极有可能成为英国一厢情愿的设想，特殊伙伴关系的实质是主从关系，甚至沦为主仆关系。在美国全球战略的大棋局中，英国是一枚重要的棋子，但如果仅仅被视为可用的棋子，其重要性就不能与被美视为竞争者的俄、中相比，甚至不能和在国际事务中常常坚持自身立场的盟友德、法相比。一旦形势发生变化，英国的“帮衬”作用在美国的战略考虑中的地位就会下降，特殊关系的回落就难以避免。
最后，如果英国将自身利益与当前格局的“合理性”紧紧绑在一起，就极有可能成为一股阻碍变化的保守势力，其“修正”单边主义、建立“合理”国际秩序的“初衷”将遭到质疑，其在美国之外的世界中的地位也将日益孤立。
