东盟政策
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东盟在上个世纪90年代中期达到成立以来的最佳状态，各成员国基本是政通人和，繁荣稳定，在国际事务中也相当活跃。但1997年金融危机后，东盟各国都一度陷入经济衰退的泥淖，一些国家出现政局动荡，东盟的国际地位明显下降。近两年来，随着东盟各国经济逐渐复苏和相关国家政局趋向稳定，特别是“9·11事件”以来美国大力加强与东盟国家的安全合作，东盟的国际角色重新受到重视。
中国与东盟及东盟各国关系的快速发展始于20世纪90年代初，这种关系是在互有需求、互相协助的基础上发展起来的，因此十年来一直相当顺畅。2001年11月，中国与东盟各国领导人共同决定在十年之内建立“中国—东盟自由贸易区”，2002年年底有望就这一问题达成框架协议。这是中国与东盟关系发展史上一个重要的里程碑，将在经济、政治等方面为双方关系的进一步发展提供相当坚实的基础和极富潜力的未来。
当前，国际形势正发生深刻的变化，经济全球化的不断发展和“9·11事件”后国际安全格局的重大调整正在强烈地影响着亚太地区的局势发展。在这一背景下，如何看待东盟及其对华关系的发展，并因应形势的变化提出继续深化中国与东盟关系的战略思路和相关政策，对我国稳定周边、推动区域合作，从而为经济发展创造良好的外部环境具有重要的现实意义。基于这一考虑，我们拟从较宏观视角，并力求结合现实提出这一研究报告。
一、对东盟的基本评估
东盟成立至今已有35年，它在为昔日成就而欣喜愉悦的同时，也开始日益强烈地感受到谋生的艰难和竞争的激烈。总体来看，东盟已发展成为日益成熟的区域合作组织，其经济一体化程度逐渐提高，在亚太地区继续发挥着举足轻重的特殊作用，在中国的周边稳定、经济发展和全方位外交中都占有极其重要的地位。
（一）东盟已发展为超越意识形态限制、囊括整个东南亚的区域合作组织。
1967年8月8日东盟成立之初，其成员国只有五个（印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国；文莱1984年1月1日独立，数日后加入东盟）。东盟成立伊始就宣布它对东南亚所有国家开放，1971年11月27日的《吉隆坡宣言》也表达了建立“东南亚和平、自由与中立区”的愿望。但当时世界正处于美、苏剧烈对抗的“冷战”中，而东南亚地区既是“热战的战场，也是冷战的前沿”（注：张锡镇：《当代东南亚政治》，广西人民出版社1994年版，第431页。）。印支三国（越南、老挝和柬埔寨）共产党领导的革命运动如火如荼，中南半岛西北角的缅甸正实行“缅甸特色的社会主义”，多数东盟国家的重要考虑之一是联合防御所谓“共产主义威胁”，因而东盟成立后的相当时期内在推动区域合作方面未能有实质性作为。
东盟成立时发表的《曼谷宣言》着重强调“经济、社会、文化”三方面的合作，并未提及“政治”二字。（注：东盟成立当天发表的《曼谷宣言》称，它的目标有两个：(1)本着平等与合作的精神共同努力，促进本地区的经济增长、社会进步和文化发展，以此为基础造就一个繁荣、和平的东南亚国家共同体(CommunityofSoutheastAsianNations)；(2)以公正、法治和《联合国宪章》的原则规范本地区的国际关系，推进区域和平与稳定。1995年，东盟又将其基本目标概括为“共建和平、分享繁荣”。）然而，直到20世纪90年代之前，东盟的成功之处却主要表现在政治合作方面，与其初衷大相径庭。70年代中期，在美国撤出越南、印支三国建立社会主义制度后，东盟于1976年2月在印尼巴厘召开第一届首脑会议，签署《东盟和谐宣言》与《东南亚友好合作条约》，首次主动提及政治领域的合作，宣布东盟各国将“就国际与地区事务协调其观点、行动和政策”（注：AseanSecretariat,AssociationofSoutheastAsianNations:anOverview,Jakarta,
1995,pp.41-61.）。在1978年12月后，东盟在柬埔寨的外交斡旋活动使其政治合作功能日益凸显。
进入20世纪90年代，全球冷战和东盟—印支对峙的结束，使东盟有条件逐步扩展到整个东南亚地区，从而实现其成立伊始就已确立的目标。1992年，越南和老挝成为东盟观察员国。1995年7月28日，越南正式加入东盟。这是东盟发展史上的重要里程碑，标志着东南亚地区奉行不同制度的国家捐弃前嫌、携手合作。此后不久，柬埔寨和缅甸先后成为东盟观察员国。1995年12月14-15日，在东盟第五次首脑会议期间，东南亚十国首脑实现历史性的首次会晤；十国首脑共同决定，将在2000年之前正式吸收老挝、柬埔寨和缅甸入盟。1997年7月23日老挝和缅甸同时加入东盟。1999年4月30日柬埔寨加入。至此，东盟已实现初衷，涵盖了整个东南亚地区，拥有10个国家、448万平方公里土地、5亿人口、7370亿美元国内生产总值、7200亿美元外贸总额。（注：AseanSecretariat,AssociationofSoutheastAsianNations:anOverview,Jakarta,
November1999.）东南亚也逐渐由过去的地理概念转变为一个地缘政治概念，标志着该地区开始步入一个新的历史时期。
（二）东盟的内部合作特别是经济合作逐渐深化。
经过长期的摸索，东盟已逐步建立起一套相对完整的机制，它们称之为“职能合作”(FunctionalCooperation)，用以处理东盟各国之间的相互关系，协调各国政府的立场。冷战结束后，东盟各种合作制度日益得到强化并逐步趋向完善。根据东盟首脑1995年的动议，1996年签署了《关于深化职能合作的框架协议》，旨在通过人力资源开发、技术进步和社会团结等手段来“分享财富”。（注：东盟各国政府相关部门之间的职能合作计划包括：《东盟社会发展行动计划》、《东盟文化与资讯行动计划》、《东盟科技行动计划》、《东盟环境行动战略计划》、《东盟麻醉性药品管制行动计划》、《东盟反跨国犯罪行动计划》等。参阅AseanSecretariat,AssociationofSoutheastAsianNations:anOverview,Jakarta,
November1999.）
经济合作虽然是东盟成立伊始就已确立的首要目标，但在20世纪90年代之前，因各国经济水平不高、发展层次相近，难以开展有效的合作。其名目繁多的合作计划大都缺乏实质性内容，有些甚至不了了之。20世纪60年代末70年代初，东盟国家之间的贸易占其外贸总额的比重仅为12-15%。（注：AseanSecretariat,AssociationofSoutheastAsianNations:anOverview,Jakarta,
November1999.）1989年，东盟的内部贸易占其外贸总额的比例从表面来看高达17.4%，但扣除转口贸易后实际只有4.2%，远远落后于它对美国、日本、欧共体甚至东亚新兴工业化国家和地区的贸易额。（注：ISEAS,ASEANEconomicBulletin,Vol.8/3,March1992,pp.258-283.）
东盟内部经济合作的实质性进展始于1992年，并在随后几年中不断加速。1992年1月在新加坡召开的东盟第四次首脑会议签署《关于推进东盟经济合作的框架协定》，决定在15年内即2008年之前建立“东盟自由贸易区(AFTA)”，并以同时签署的《共同有效特惠关税方案(CEPT)》作为主要手段。（注：《共同有效特惠关税方案》的主要规定是，区内贸易将取消数额限制和非关税壁垒，进口关税将不高于5%，但以循序渐进的方式逐步实行。参见AseanSecretariat,AssociationofSoutheastAsianNations:anOverview,Jakarta,1995,pp.41-61.）1994年9月，东盟经济部长会议要求把AFTA的过渡期限从15年缩短为10年，即提前于2003年建成。1995年12月，东盟第五次首脑会议批准了《扩大经济一体化的日程安排》，正式决定把区内贸易自由化的时间从15年缩短为10年。（注：这次会议还同时还决定：争取到2000年基本建成东盟自由贸易区；区内关税减至5%以下的商品将包括“敏感商品”；从1996年1月1日起逐步取消区内贸易的数额限制和非关税壁垒；合作领域将从单纯的商品贸易扩展到服务行业和知识产权领域；促进区内基础设施和电讯方面的相互投资；建立区内经济纠纷的仲裁制度；建立东盟自由贸易区与北美自由贸易区和欧洲统一市场的战略关系。）
1996年4月，东盟经济部长非正式会议又决定将投资问题纳入AFTA的合作范围，以《东盟工业合作计划协定》取代原来的《东盟产品互补计划》和《东盟工业联营方案》，规定参与合作的公司在东盟内部的跨国贸易可立刻享受5%以下的优惠关税（即提前享受东盟自由贸易区的优惠待遇）。1997年出台的《东盟展望2020》，要求以“快速发展的东盟伙伴关系”打造“更加紧密的区内经济一体化”，建立一个“稳定、繁荣、富有竞争力”的“东盟经济区”，促进货物、服务、投资和资金在这一区域内的自由流动。（注：AseanSecretariat,AseanVision2020,KualaLumpur,December15,1997.）为促进区内投资，1999年首次了《东盟投资报告》和《投资东盟：外国投资者指南》。
1997-1998年的金融危机不仅没有延缓东盟区内经济合作的进程，反而对此起到刺激作用。正是在这一背景下，东盟领袖们做出了AFTA进程再次提速的决定。今年元旦开始，东盟六个“资深成员国”（印尼、马、菲、新、泰、文）将相互间绝大多数商品的进口关税降低到0-5%，目前平均关税已实现3.2%的低水平，2010年将完全取消关税。其余四个“后进成员国”（越、老、柬、缅）将于2006年加入自贸区，2015年将完全取消关税。（注：RodolfoC.Severino,"TheASEANFreeTradeArea:ReachingItsTarget",Opening
RemarksattheAFTA2002Symposium,Jakarta,31January2002.）
湄公河流域经济合作是AFTA的重心所在。1995年12月，东盟第五次首脑会议决定，东盟经济应与湄公河流域经济结合起来。1996年6月，“东盟—湄公河流域开发合作”第一次部长级会议召开，通过了《东盟—湄公河流域开发合作框架文件》，确立了东盟10国和中国在这一合作中的主导地位，同时欢迎日本、韩国等国家和亚洲开发银行、世界银行等国际机构参与合作。（注：杨钟：“湄公河流域开发方兴未艾”，载《世界知识》1998年2期。）东盟以湄公河流域开发合作为契机，积极推进AFTA的发展，主要着眼于印支三国和缅甸为其提供的经济扩展机遇。因此，东盟为印支三国和缅甸加入AFTA提供相对宽松的条件。目前，东盟已成为印支和缅甸最重要的贸易伙伴和外资来源。
经过多年努力，东盟内部的经济合作现已涵盖许多领域，据东盟秘书处统计，包括贸易、投资、工业、服务、金融、农业、林业、能源、交通、通讯、知识产权、中小企业、旅游等。特别是AFTA启动以来，区内贸易的增长相当显著。从1993年到1996年，东盟区内出口额从433亿美元增加到800亿美元，年均增长28%以上。区内贸易占其外贸总额的比重也从原来的20%以下增长到25%以上。（注：AseanSecretariat,AssociationofSoutheastAsianNations:anOverview,Jakarta,
November1999.）金融危机以后，东盟区内贸易增速有所减缓，但2000年仍增长到978亿美元，（注：RodolfoC.Severino,"TheASEANFreeTradeArea:ReachingItsTarget",Opening
RemarksattheAFTA2002Symposium,Jakarta,January31,2002.）年均增长约6%。
（三）东盟在亚太安全合作领域发挥着举足轻重的“杠杆”作用。
冷战结束以来，东盟的对外合作空前活跃，无论是在南南合作方面还是在南北对话方面，都取得了引人注目的成就。1992年的第四次东盟首脑会议提出，“作为日益相互依赖的世界的一部分，东盟应当加强与对话伙伴的合作关系”。1997年出台的《东盟展望2020》强调，“外向的”东盟要在国际社会发挥重要作用，要借此维护并扩大东盟的“共同利益”；亚太地区特别是东亚地区，是东盟开展外交、促进合作的重点所在。
在冷战后的亚太多极结构中，东盟因其实力所限尚难构成一极。但在亚太地区的政治、经济和安全等多边合作事务中，东盟发挥着举足轻重的“杠杆”作用，而且在今后相当长的时期内，其特殊地位是任何大国都难以取代的。其原因在于：在新旧格局的转换过程中，大国的政策调整与最终定位需要较长的时间；而东盟作为由中小国家组成的合作组织，利用这一“空档”在大国之间积极穿梭，发挥其协调、引导、平衡乃至主导的作用，能够为有关大国所接受。当然，随着大国关系逐渐调整到位，大国与东盟的兴趣差异也将逐日显现，东盟的作用与地位可能会有所削弱。不过，“9·11事件”的发生和美国反恐战争的不断延伸，势必拉长新旧格局的转换过程，这将有利于东盟在亚太事务中继续发挥其特殊作用。
东盟赖以发挥其在亚太地区特殊作用的机制，主要是它一手创立或参与创立的“东盟外长后续会议(PMC)”、“东盟地区论坛(ARF)”、“东盟＋3”、“亚太经济合作组织(APEC)”、“亚欧首脑会议(ASEM)”和“东亚拉美论坛”等。其中，1993年7月成立的ARF，是目前亚太地区唯一成型的多边安全官方合作机制，也是东盟展现其特殊地位的最重要标志。ARF于1994年召开第一次外长级会议，此后每年都召开外长级会议。现有成员除东盟10个成员国及1个观察员国（巴布亚新几内亚）以外，还包括东盟的12个对话伙伴，即中国、韩国、朝鲜、日本、蒙古、印度、俄罗斯、澳大利亚、新西兰、加拿大、美国以及欧盟。（注：东帝汶（2002年5月独立）外交部长作为特别代表，以东道国贵宾身份参加了今年的ARF外长会议。）
虽然美国等西方国家经常批评ARF，说它不解决实质性问题，进展速度过于缓慢。但ARF所坚持的循序渐进、协商一致、互不干涉内政、充分照顾各成员国舒适度的原则，正是论坛能够逐渐发展起来并在亚太安全领域发挥重要作用的关键所在。事实上，近几年来ARF所取得的众多实质性成果是有目共睹的。自东盟提出ARF以“循序渐进的方式”采取“三阶段”（建立信任措施、开展预防性外交、发展解决冲突机制）的目标以来，（注：DesmondBall,"TowardsBetterUnderstandingofPreventiveDiplomacy",inDesmond
BallandAmitavAcharya(eds.),TheNextStage,AustralianNationalUniversity,Australia,Canberra,1999,pp.1-2.）ARF在建立信任措施方面取得了较大的发展，已实施有关项目近80个，（注：参见外交部网站：唐家璇外长在第九届ARF外长会上的讲话，/chn/33223.html）特别是促成了一些国家向ARF提交国防白皮书和安全展望年度报告；同时，在不断促进成员国间的安全合作和取得普遍共识的基础上逐步探索和推动第二阶段的工作。在今年的ARF外长会议上，各成员国同意应进一步强化ARF的职能，充实“反恐”和其他非传统安全领域的合作，同时循序渐进地使ARF从建立信任的阶段转向预防性外交阶段。（注：ARF外长会议1999年开始涉及预防性外交议题，2000年接纳“亚太安全合作理事会”草拟的八项原则（包括外交原则、非强制原则、时效原则、互信原则、协商一致原则、自愿原则、国家主体原则和公认原则）供成员国讨论，2001年通过有关预防性外交的文件。）
目前，东盟在ARF中的主导地位依然稳固。这种地位在ARF成立之初就得到各方确认，主要表现在两个方面：一是活动程序。ARF最重要的两个会议（7月外长会议和5月高官会议）完全由东盟轮值主席国负责筹办，约3/5的工作会议由东盟成员国与其他国家共同主办（另有约1/10由东盟成员国独立承办），日常事务则由东盟秘书处提供支持，包括组织活动、落实协议、保管文件等；二是指导原则。东盟的《东南亚友好合作条约》被确定为ARF活动的基本准则，尤其强调“平等参与、循序渐进、协商一致、求同存异”的合作精神。
但近几年来，东盟自身发展呈现空心化趋势，对内，由于金融危机打击及组织规模急速扩大，成员间的矛盾和分歧增多，凝聚力减弱，如新老成员在AFTA的进展速度和方向上产生较大分歧，在不干涉原则问题上出现争议等；对外，国际影响不断下降，如东盟促成的ABEC基本由美国主导，发起的ASEM，欧盟的兴趣多在拓展中国市场，与欧盟外长对话会也因缅甸问题屡受挫折。这使其在ARF的主导地位也面临着虚化的危险。东盟欲发挥其定基调、掌方向、控速度的作用也面临日益增大的难度。美国和欧盟对东盟的主导地位一直心存觊觎，曾多次提出ARF改称“亚太地区论坛”的主张，借此要求轮流坐庄。西方一些学者批评ARF的非机制化发展取向，要求借鉴欧洲安全与合作组织的发展模式。（注：鉴此，ARF外长会议多次重申支持东盟的主导地位，并要求有关工作会议研究扩大ARF主席职能。）美欧在自身意图难以完全体现的情况下，一方面抱怨ARF成为清谈馆，另一方面，在外长会议上大谈东盟无缘置喙的话题如南亚局势、朝鲜问题等。而东盟各成员国对ARF的期望似亦出现一些裂痕：泰、菲欲将“人的安全”纳入“综合安全”的范畴，要求搞“建设性干预”；新、泰、菲要求加紧研究预防性外交课题；印尼、马、缅、越、老、柬仍坚守尊重主权、不干涉内政的“底线”。
（四）东盟在东亚经济合作中发挥着主导作用。
东亚地区的区域经济合作始于1997年金融危机之后，而东盟的倡导、牵头和推动起到了至关重要的作用，表现在三个方面：一是1997年12月在吉隆坡召开“东盟与中、月、韩首脑会议”以及东盟与中国、东盟与日本、东盟与韩国三个首脑会议，东盟分别与中、日、韩三国签署了《面向21世纪的合作宣言》。1999年东盟扩大为十国后，上述机制被分别简称为一个10+3（或东盟加3）和三个10+1（或东盟加1）。这一年的10+3首脑会议发表了《东亚合作联合声明》，表示要在经济、社会、金融、财政、人力资源、科技、文化、资讯、政治及跨国事务等方面开展“长期的、战略性的”合作。（注：AseanSecretariat,AseanExternalRelations1999-2000,Jakarta,2000.）在首脑级会议的基础上，10+3机制逐渐延伸出经济部长、央行行长、财政部长以及外交部长等一系列部长级会议。二是2000年3月，10+3财长会议决定，13国相互之间以“双边货币互换”的方式共享外汇储备，共同抵御金融风险。当年5月，13国在亚洲开发银行年会上签署《清迈方案》，进一步认可上述决定。依据13国货币互换的总体协定，日本与韩国、泰国、菲律宾和马来西亚签署了双边协定，中国与泰国和日本签署了双边协定。三是2001年11月，东盟与中国首脑会议决定，在10年之内建立“中国与东盟自由贸易区(CAFTA)”。
从以上事实可以看出，东亚经济合作的基本框架是10+3，其中发挥主导作用的是东盟，当然，中、日、韩的支持是必不可少的前提条件。实际上，10+3框架的出台，首先就是东盟内部十多年磋商、磨合的结果。它最早发端于马来西亚总理马哈蒂尔1990年提出的“东亚经济集团(EAEG)”概念，后改名为“东亚经济核心论坛(EAEC)”，然后被东盟接纳为正式计划项目。（注：EAEC后来也被APEC接纳为一个次区域论坛。1995年，APEC大阪会议期间，EAEC预定成员国的经济部长们以非正式的方式实现了首次专门聚会。这一年的东盟首脑会议还提议举办非正式的东亚首脑会晤，并指定马来西亚负责落实这一项目。）
东盟之所以能够成功发起和顺利推动建立东亚经济合作机制，并在其中发挥主导作用的客观条件之一，是其多年来在东南亚区域内部合作中积累了较多经验，它可以在此基础上把合作范围扩展到整个东亚地区。而其主观动力，在相当大的程度上是1997年金融危机的教训。东盟从中认识到，单纯依靠东盟自身的力量，不足以抵抗某些经济风险；只有坐上东亚的大船，才可以增强其防御大风大浪的能力。中、日、韩三国对东盟领导地位的支持，也是出于类似的考虑。
（五）东盟在中国的周边稳定、经济发展和全方位外交中都占有极其重要的地位。
综上分析，东盟在30多年的发展中虽历经坎坷，但能以其独特的“东盟方式”(TheASEANWay)（注：东盟方式是东盟处理内外关系的行为规范，其特点是强调对话磋商、循序渐进、协商一致和包容性。）处理问题、渡过难关，并得到发展和壮大，成为亚太地区一支具有独特作用的重要力量，对中国的重要性也日益增大。表现在：第一，东盟是中国周边外交的重要环节之一。中国的社会稳定和经济发展需要稳定、繁荣的周边环境，而东盟作为中国周边一个重要的组成部分，其发展走向都将对中国产生直接的影响。“中国积极致力于开创和平的国际环境，首先是一个稳定的周边环境；中国愿与世界各国发展友好，首先是与邻国和睦相处。”（注：副外长：“在中国与东盟媒体合作研讨会上的讲话”，《人民日报》，2002年9月24日。）从这个意义上说，促进与东盟国家的睦邻友好关系、深化双方的合作，是中国营造良好周边环境的外交的重要部分，也是支撑中国全方位外交的重要基石之一。目前，中国与东盟所有国家都建立了密切的关系，与东盟的整体关系也进入全面发展的阶段，双方在政治、经济、安全、外交及社会等方面的联系和合作不断深化，彼此的利益需求日益增大，因此，与一个团结、稳定和繁荣的东盟建立和发展良好的关系，符合中国的利益，也是中国的战略考虑之一。
第二，东盟是中国重要的经济合作伙伴之一。金融危机前，东盟多数国家基本保持着稳定、繁荣的局面，在双方不断加强的合作中，东盟的经济发展使中国获益。20世纪90年代末期以来，双方经贸关系进一步发展，2000年双方贸易总额近400亿美元，东盟已成为中国第五大贸易伙伴，中国成为东盟的第六大贸易伙伴。（注：ASEAN-ChinaExpertGrouponEconomicCooperation,ForgingCloserASEAN-ChinaEconomicRelationsintheTwenty-FirstCentury,October2001,p.1,）与此同时，中国与东盟关系进入层次更高、范围更广、程度更深的合作发展阶段。双方在推动东亚经济合作、深化双方经贸关系方面进行了良好的合作。目前，从东亚多数国家的基本国情和政治意愿来看，未来较长时期内的东亚合作仍将以东盟为核心，以中国为主要动力。而2001年11月中国与东盟共同决定在10年之内建立CAFTA，（注：据估测，CAFTA建成后，东盟国家对中国的出口将可增长14%，中国对东盟国家的出口将可增长55%，双方的国内生产总值将因此分别多增长0.9和0.3个百分点。）这将是中国与东盟整体关系进一步发展的新源泉。
第三，东盟是中国国际舞台上的重要合作对象。一是东盟作为中小发展中国家组成的组织，在推动建立合理的国际政治经济新秩序方面与中国有着相同或相近的立场，并在推动世界多极化进程中发挥重要的作用。二是双方在国际合作组织中的合作日益密切，随着APEC、ARF以及ASEM等跨区域合作机制的建立，双方的合作向更加宽广的领域发展。基于相同、相近或相似的文化习俗、历史传统及社会发展程度，中国与东盟在亚太经济合作、亚太安全合作以及亚欧合作等重大国际问题上的利益吻合越来越明显，共同的声音也越来越多。三是东盟在中国的大国外交中发挥着独特的作用。中国与东盟各国都有各自的大国外交战略，这是客观现实。而中国与东盟日益密切的合作关系恰恰可以为各自的大国外交提供有效的辅助手段。多年以来，维护东南亚及亚太地区的和平与繁荣，维护中美日三大国之间特别是中美两国之间稳定、积极的关系，（注：东盟各国领导人都曾在不同场合多次表示希望中美关系保持稳定、积极的状态。2001年4月发生中美撞机事件后，李光耀、吴作栋、马哈蒂尔等人都极力呼吁中美两国保持克制、化解危机。）符合中国与东盟的共同利益。这些将为中国与东盟关系的持续发展提供更加深厚的动力。
二、中国与东盟关系分析
中国与东盟关系在冷战时期经历了曲折的发展过程。冷战结束后，随着国际形势的变化，以及中国与东盟各自内外战略的重大调整，双方关系出现了历史性的转变，在政治、经济、安全、科技、文化教育及社会等各个方面的合作迅速拓展。（注：1991年7月，钱其琛外长首次出席了第24届东盟外长会议开幕式。1992年，中国成为东盟的“磋商伙伴”，每年参加东盟外长后续会议；1993年9月，东盟秘书长阿吉·辛格率团访华。1994年，双方正式建立经贸和科技两个联合委员会。同年，中国开始参加年度东盟地区论坛会议；1995年，双方建立副外长级的高官磋商制度；1996年，双方建立了全面对话伙伴关系。）特别是20世纪90年代中期以来，双方关系更是连上台阶，全方位和实质性的合作日益深化，步入了“一个更为全面、成熟的新阶段”（注：：“在中国与东盟媒体合作研讨会上的讲话”，《人民日报》，2002年9月24日。）。
（一）中国与东盟关系已步入新的发展平台。
第一，政治关系全面提升。一是确立了建立睦邻、互信、对话和合作发展的伙伴关系目标。1997年12月，主席与东盟国家领导人实现了首次非正式会晤，在会后共同发表的《联合声明》中，确定了指导双方关系的原则，并将“建立面向21世纪的睦邻互信伙伴关系”作为共同的政策目标，从战略高度确立了双方关系的发展方向，“标志着中国—东盟关系跨入了一个新的阶段”（注：参见《人民日报》，1997年12月17日。）。二是建立了多层次的定期对话和磋商机制。目前，双方以“东盟＋1”领导人年度峰会为核心，已形成了外长、经济部长、高官政治磋商以及联合合作委员会等对话机制框架，为双方关系稳步发展提供了有效保障。三是保持了在地区和国际事务中的密切合作。双方在亚太经合组织、“东盟＋3”领导人会晤、东盟地区论坛、亚欧会议以及联合国等多边组织和机构中积极协调立场、相互沟通、相互支持，对维护发展中国家利益、维护和促进地区的稳定与发展发挥了积极作用。四是密切了双边多层次、多渠道的政治交往。近年来，中国与东盟国家保持了频繁的高层互访活动，同时，包括党际、议会、社会团体等各个层次的交往不断增多。双方通过坦诚的对话和沟通，加深了了解，增进了互信，政治关系日益稳固。表明中国与东盟关系已走出历史的误区，步入“对话、合作、共同发展”的轨道。
第二，经济关系日益密切。一是双方经贸合作迅速发展。1975年双方贸易总额仅为5.23亿美元，1996年达到200亿美元。（注：韩锋：“东盟的政策调整对中国与东盟关系的影响”，梁志明主编：《面向新世纪的中国东南亚学研究回顾与展望》，香港社会科学出版社2002年版，第213-214页。）去年，双方贸易额达416亿美元，今年上半年已达236亿美元，同比增长18.7%。在相互投资和旅游方面，2001年，东盟国家对华投资协议金额累计534亿美元，实际投入261亿美元。中国对东盟投资也已起步，正以每年60%以上的速度增长；双方游客总人数达500多万。（注：：“在中国与东盟媒体合作研讨会上的讲话”，《人民日报》，2002年9月24日。）二是双方经贸合作机构不断完善。继1994年双方正式建立经贸和科技两个联委会后，又相继于1997年和2001年成立了中国东盟联合合作委员会(ACJCC)和中国东盟商务理事会(ACBC)等合作机构。另外，双方经贸部门也不断加强在10+3和10+1框架内的部级磋商，有力地促进了双方经济关系的发展。三是双方确立了全面深化经济关系的目标和方向。双方领导人已决定将农业、信息产业、人力资源开发、湄公河流域开发及加强相互投资确定为新世纪初重点合作领域，并就建立中国—东盟自由贸易区达成重要共识，（注：AseanSecretaria:PressStatementbytheChairmanofthe7[th]ASEANandtheThreeASEAN+1Summits,）标志着双方经济合作开始迈入新的时期。
第三，安全合作不断加强。随着冷战后外部安全环境的变化，东盟和中国都相应调整安全战略，积极加强交往，努力消除疑虑，加深相互信任，在安全方面的合作逐步深入。一是双方安全对话渠道增多，如领导人年度峰会、东盟地区论坛、高官政治磋商会议以及相关的“二轨”对话等，都是双方在地区和双边安全问题上加深了解、增信释疑和及时妥善地处理相关问题的重要渠道。二是双方安全观的共识扩大。双方积极合作，在摒弃“冷战思维”、探索和发展新安全观方面的立场和观点日趋接近。中国对东盟推行的“综合安全”、“合作安全”等给予了积极肯定。中国提出的以互信、互利、平等、合作为核心的新安全观也日益为东盟所接受。另外，双方在推动建立信任措施和预防性外交稳步发展方面也加强了协调和合作。三是双方日益重视在非传统安全领域的合作。特别是“9·11事件”以来，双方进一步加强了在打击国际恐怖主义、跨国犯罪活动及维护经济安全等方面的合作。此外，中国与东盟各国还不断推动双边军事交往，建立相关对话和磋商机制，进一步促进了双方安全合作的发展。
（二）东盟对华政策基本走上积极合作的主干道。
冷战时期，受西方反华政策及一些国家内政变化的影响，东盟主要国家视中国为现实威胁，推行敌华的政策。随着中国与东盟国家关系的迅速发展，东盟各国对中国的认识开始出现重大变化，其对华政策也逐步由过去的消极戒备向积极合作方向转变。
首先，对中国的认知日趋积极。随着中国国际地位的不断上升，特别是近几年进一步推动和加强与东盟国家睦邻互信合作关系，东盟国家日益认识到，崛起的中国是保持地区稳定和实现经济繁荣不可缺少的重要力量，而孤立中国和对抗中国都是不现实的。一是认为中国已成为促进发展的因素，而非“威胁”，在东盟国家中赢得了广泛赞誉。马来西亚总理马哈蒂尔明确否定了所谓“中国威胁论”，主张对中国采取“建设性交往”。（注：陈欣之：《东南亚安全》，台北生智文化事业有限公司1999年版，第72页。）他认为中国到时“将会成为名副其实的世界强国，而经济和政治影响也将伴随而来”。“一个繁荣的中国将是带动成长的火车头，先是带动东亚，包括东南亚，然后是带动整个世界”。（注：转引自陈乔之等：《冷战后东盟国家对华政策研究》，中国社会科学出版社2001年版，第25页。）二是认为中国“更加成熟和公开化”。提出应抓住时机使中国成为东南亚“地区架构”的一部分，以免中国可能在10年后实力增强而“自行其是”。三是认可中国在东南亚地区的实力和影响。新加坡总统纳丹曾说，中国“是一个大国”，要“认真对待”和“使其在地区内发挥作用”。（注：FarEasternEconomicReview,June10,1999.）
其次，加强对华经贸合作已成为东盟对华政策的主轴。近年来，随着中国与东盟经贸关系的加强，东盟国家在华经济利益不断扩大，各国“普遍认为中国的发展壮大对东南亚是一个机遇”（注：参见《人民日报》，2002年4月26日。），其对华优先考虑的已不再是“老大难的安全问题”，而是经济机会。（注：FarEasternEconomicReview,June10,1999.）基于这一动因，东盟国家在推动对华关系上更加突出经济合作，淡化干扰双方关系的一些问题。而随着中国入世及与东盟自由贸易区谈判的“激活”，将为双方提供更多的经济合作机会，也将对东盟各国的经济发展战略产生深远影响，使其更加重视推动对华经济关系，从而进一步充实对华合作政策。
第三，采取“接触而非对抗”成为各国对华政策的基本思想。一是积极与中国构建新型双边合作关系。自1999年2月泰中建立新的伙伴关系框架后，东盟各国纷纷以此作为发展对华关系的“范例”，与中国构建新的双边合作框架，签订面向新世纪的新型关系的相关文件。二是积极促进对华安全合作。各国积极与中国建立新的“安全防卫合作网”，如泰中、越中、马中建立了安全对话机制，文莱、印尼和新加坡也表示有意建立类似机制。三是努力避免与中国在南中国海问题上对抗。东盟主张各方应通过和平谈判，确立南海“行为准则”，维护地区稳定。
（三）中国与东盟关系具有广阔的发展前景。
经过近年来的努力，中国与东盟关系已被推到了一个新的起点，正面临进一步深化的议题。尽管在未来发展中仍面临诸多挑战，但从当前的国际背景、双方合作的基础及发展潜力看，双方关系前景十分看好。
首先，国际形势的变化为双方进一步加强合作提出了现实要求。当前，国际形势正经历冷战结束以来最深刻的变化：一是经济全球化和区域化加速发展，对政治、安全、社会和文化等领域产生深远影响；二是“9·11”恐怖袭击事件造成的震荡使世界安全局势变得更加复杂，并对国际战略格局、国际关系产生重大冲击。这一趋势极大地增加了中国和东盟的压力和挑战，同时也为双方深化合作带来了历史性机遇。双方在当前国际形势急剧变化的处境极为相似，承受的压力和面对的挑战相同，这使得双方的利益共同点不断增多。进一步强化合作、增强实力、共同抵御经济发展中的风险和应对各种安全挑战，谋求共存共荣，成为双方最佳的战略选择。
其次，共同的利益和良好的条件为双方关系发展提供了重要基础。共同利益体现在战略考虑和政策思路日益吻合：政治上，双方都需要稳定政局、维护国家统一和主权完整，都面临着政治改革等任务。此外，谋求建立公正合理的国际新秩序，维护发展中国家利益也是双方共同的目标。经济上，双方都面临全球化带来的挑战，随着近年来双方经济联系的日趋密切，经济的互动性和互补性进一步增强。特别是金融危机以来，双方经济正逐步形成“唇亡齿寒、共荣共损”的关系，同舟共济、促进发展、增强国际竞争力及扩大区域合作和促进共同繁荣已成为双方共同要求。安全上，双方都需要创造一个和平安全的国际和周边环境，鉴于双方尚存的某些历史遗留问题和领土领海争议，以及面临近年来日益突出的非传统安全问题，加强安全对话合作、和平解决争端、共同维护地区稳定已成为双方必然的选择。良好的合作条件体现在：(1)相似的历史。东盟与中国近代以来都曾遭受西方殖民主义的侵略和压迫，有着反帝、反殖的传统，这是双方增进理解的重要基础；(2)相同或相近的文化传统、价值观念、生活习惯，这有利于双方的沟通和交往，特别是在抵制西方强加的价值和道德观念上能找到共同点。如近年来双方共同推进“亚洲价值”观，中国也最能理解东盟处理内外事务的“东盟方式”。（注：LeonardC.Sebastian,"SoutheastAsianPerceptionsofChina",DerekdaCunha(ed),SoutheastAsianperspectivesonSecurity,Singapore:InstituteofSoutheastAsian
Studies,2000,p.174.）(3)山水相连的地缘优势，这使双方能更便利地交往和合作。此外，双方已建立的良好的相互沟通和交流渠道为双方在多领域、多层次加强合作和开展工作提供了有力保障，使双方能及时妥善地讨论和处理各种问题。
再次，双方合作仍有较大开发空间。中国与东盟的合作从纵向比较确实取得了长足的进展，但从横向看，在合作的规模、水平及领域方面尚有待进一步提高和扩大。政治上，双方有必要在国际事务中密切磋商及协调立场和行动，建立更趋完善的多边与双边政治合作机制，探索更利于双方增信释疑、加深理解、相互支持、团结互助的交往方式，并促进双方各阶层的交往，使双方的政治关系更加牢固。安全上，双方在国际、地区和双边层面上的安全合作都有待深化。双方可进一步在推动新安全观、促进军事交往以及非传统安全领域加大合作力度。经济上，双方合作的潜能巨大。如双方的相互贸易虽增长很快，但在各自的对外贸易中所占比例仍较小，双方约17亿人口的市场潜力仍待开发；双方在相互投资、金融合作、旅游合作、人力资源开发合作及文化教育合作与交流等方面也有很大的发展前景，特别是能源合作将成为双方经贸关系一个新的增长点。而中国入世为双方合作提供了新的机遇。
三、深化对东盟关系的考虑和几点建议
综上所述，东盟自其成立以来，在维护地区稳定与繁荣中发挥着积极的作用。诚然，东盟的发展在近年出现一些问题，在今后仍将会遇到许多难题，但其作为亚太地区一支特殊的战略力量仍将会在相当长时期内发挥其相应的作用。长期以来，中国十分重视发展与东盟的关系，并在多年的探索和实践中，逐步制定和完善了对东盟关系的一系列政策。当然，中国与东盟关系中也有一些干扰因素，在制定相关政策时也应加以认真考虑。
（一）中国对东盟政策回顾。
中国对东盟政策经过三代领导人的不断探索、实践和完善，已逐步形成了以“睦邻合作”为核心思想的一系列政策。
新中国建立之初，中国第一代领导人对东盟的政策思想可概括为“突破与团结”。一方面要突破美国对新中国实施的封锁和遏制，另一方面要团结广大的第三世界国家。主席曾在上世纪50年代初期提出与近邻国家和平友好、和睦共处的思想。总理于1953年、1954年将其发展为和平共处五项原则，（注：《外交文选》，中央文献出版社1990年版，第54页。）这一国际关系准则，为日后的中国对东盟政策奠定了基石。
以邓小平为代表的中国第二代领导人在80年代初提出和平与发展的时代主题和建立国际政治经济新秩序的外交战略思想，主张建立和发展长期稳定的睦邻友好关系，指出：“东南亚国家是中国的近邻，同东南亚各国建立和发展长期稳定的睦邻友好关系，是中国外交政策的一项重要目标。”（注：韩念龙主编：《当代中国外交》，中国社会科学出版社1990年版，第359页。）为此，中国积极推动与东南亚国家的关系，并开始加强与东盟组织的关系，从实际出发，大胆探索解决历史遗留问题的新办法，如提出“搁置争议、共同开发”的思想，以此解决中国与一些东南亚国家存在的南海主权纠纷问题；申明中国侨务政策，以解决华人华侨问题；强调中国不会输出革命，不在任何地方谋求势力范围等。（注：《邓小平外交思想学习纲要》，世界知识出版社1999年版，第127页。）这些政策的实行为中国与东盟关系揭开了新的篇章。
中国第三代领导人不断丰富和发展睦邻外交思想，并积极实践，明确提出与东盟建立新安全观指导下的睦邻互信伙伴关系。1997年底，主席与东盟领导人在首次非正式会晤后发表了《联合声明》，确定建立中国—东盟面向21世纪的睦邻互信伙伴关系，为双方关系全面和深入的发展构筑了框架，指明了方向，奠定了基础。至此，中国对东盟的政策日益全面和完善。政治上，进一步加强双方的理解、信任和友谊，积极支持东盟为维护地区稳定、促进发展的努力，明确指出“一个团结和繁荣的东盟，是促进亚洲和平与发展的重要力量”（注：主席：《增进睦邻友好共创光辉未来》，/chn/2780.html）。同时，积极寻求通过和平谈判解决双边有争议问题。经济上，提出“把加强经济交流与合作作为营造周边持久安全的重要途径”，欢迎东盟经济一体化进程，深化同东盟在经贸、科技和社会等各个领域的交流与合作，如倡议与东盟共建自由贸易区，积极参与澜沧江—湄公河流域合作，在东南亚地区积极实施“走出去”战略等。（注：副主席在马来西亚发表重要演讲时说：“随着中国加快实施‘走出去’战略，也会进一步增加对亚洲国家的投资。”/chn/29322.html）安全上，努力推动地区安全对话合作机制的建立和发展，认为一个对话而非对抗的地区安全框架是亚太安全的重要保障。为此，高度重视并积极参与多层次、多渠道的双边与多边安全对话合作。（注：《中国关于新安全观的立场文件》，/chn/33224.html）“9·11事件”后，进一步加强与东盟在非传统安全领域的合作。（注：2002年5月中国《关于加强非传统安全领域的合作的中方立场文件》，中国签署了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，推动东盟地区论坛、东盟与中日韩领导人会议探讨非传统安全领域合作。在反恐国际合作方面，中国支持东盟地区论坛发表反恐声明，在禁毒合作方面，与缅甸、泰国、越南、柬埔寨、老挝和联合国禁毒署共同建立了六国七方禁毒合作机制，与东盟签署了《东盟和中国禁毒行动计划》，并与老挝、缅甸、泰国举行四国禁毒合作部长会议，确定进一步加强合作的具体内容和目标等。）在这一政策指导下，中国与东盟的关系不仅得到全面拓展，而且日益走向深入。
（二）深化双方关系应考虑的几个因素。
毋庸讳言，中国与东盟关系在保持良好合作总体趋势的同时，仍面临一些挑战。因此，在推进和深化对东盟关系中应从战略层面上把握和处理好相关问题。
第一是“中国威胁论”问题。长期以来，西方一直在炮制和宣传“中国威胁论”，其中一些“学者”和媒体在散布这一思想中起到了推波助澜的作用。如称中国反对的“霸权”概念实际是“帝国主义”概念，诬蔑中国要在东南亚“谋霸”。（注：AlanCollins,TheSecurityDilemmasofSoutheastAsia,Singapore:InstituteofSoutheast
AsianStudies,2000,p.137.）东南亚金融危机后，西方一些人又散布“中国经济威胁论”，将金融危机的责任归咎于中国的经济发展和中国竞争的结果。虽然近年来东盟对华的信任度日益提高，使“中国威胁论”影响下降，但其余毒难以在短期内消除。一些国家对中国仍有疑虑和担心，使东盟对华混杂着矛盾心态。（注：LeonardC.Sebastian,"SoutheastAsianPerceptionsofChina",DerekdaCunha(ed),SoutheastAsianperspectivesonSecurity,Singapore:InstituteofSoutheastAsian
Studies,2000,pp.174-178.）因此，“中国威胁论”在一段时期内可能成为影响中国与东盟国家关系深入发展的一个不利因素。
第二是某些领土领海争端问题。目前最为突出的是有关南海问题的一些争端。历史记载和考古成果均证明南沙群岛自古以来就是中国领土。越南到上世纪60年代之前一直承认西沙和南沙均属中国，但70年代以来，越、菲、马、文先后宣称对南沙群岛及其周围海域拥有全部或部分主权，从而引发了南海问题。领土领海问题涉及面广，问题复杂，需要时间进行研究、磋商和谈判解决。特别是南沙争端在短期内难以彻底解决，而区外大国势力的卷入又将使这一问题更加复杂。虽然东盟和中国双方承诺通过和平的方式解决彼此之间的分歧和争端，不诉诸武力或以武力相威胁，但“南海问题”作为一个长期影响中国与东盟关系发展的复杂问题，其彻底解决还需要很长一段时间。
第三是台湾问题。东盟国家都奉行“一个中国”的原则，原本不存在台湾问题。但上世纪90年代以来，台湾当局加大对东盟国家的“务实外交”，以金钱为手段，推进“南进政策”，发展与东盟国家的实质关系。东盟一些国家也因受经济利益驱动，提升与台湾的交往层次，与台湾发展“有限度”的实质关系，甚至在台湾政策上出现摆动。陈水扁上台后，继续加强在东盟的活动，近期又力图搞第二波“南进”兜售“台独”主张，加强向一些东盟国家渗透。若不加以警惕和遏制，将会损害中国与东盟友好关系的正常发展。
第四是大国关系问题。近年，美、日、印等国都加强了与东盟的关系。如美国不断加强与东盟一些国家的军事和政治关系，力图在东南亚建立以美为主导的安全体系；日本也努力增强对东盟影响力，强调与东盟建立“全面的经济伙伴关系”，欲以经济为后盾，拓展政治安全关系；印度近年来也积极推动“东向政策”，逐步密切与东盟国家的经济、军事合作。这些国家在东南亚的影响不断增强，有其现实的政治、经济、安全及战略利益考虑，并非完全针对中国而来。但不排除一些国家从“零和”的“冷战思维”出发，存有削弱中国影响的意图，从而在一定程度上影响地区的稳定和中国与东盟国家关系。
此外，中国入世后可能出现的与东盟的经济摩擦，以及东盟一些国家的政局波动引发的华人问题，处理不当也会干扰双方关系的顺利发展。
（三）加强对东盟关系的几点思路。
从当前国际形势的变化和中国与东盟关系的发展趋势看，未来10年是中国与东盟深化合作、建立新型伙伴关系的重要历史机遇期。中国应从长远战略出发，抓住机遇、全方位推动与东盟睦邻互信合作关系的发展。
首先，制定发展对东盟关系的10年总体战略规划。一是应明确一个目标，即本着双方领导人业已确立的指导原则，坚持政治互信、经济互惠、外交互助的方针，以经贸合作为先导，以政治合作为保障，以安全合作为辅助，以科技、文化教育合作为动力，全面推动和加强双方的睦邻互信合作伙伴关系。二是应划分两大阶段：前五年着重进行基础性的合作，如加强政治互信、探索合作方式、拓展合作领域和渠道、建立相关机制等；后五年进行实质性的合作，着手处理深化双方关系中的一些重大问题、难点问题。三是应确定三个层次：对全球、地区和双方三个层面的合作进行分析，以发展和深化双方合作为主，以加强区域合作和国际合作为双方深化关系的动力源。
其次，继续保持和发展双方业已建立的良好关系。一是进一步夯实和推进双方的政治关系。保持领导人的密切接触、沟通和交流，建立双方领导人深厚的个人关系；加强与东盟在国际机构和组织中的磋商和协调、协作，特别是加强与东盟在亚欧会议内的协调；鼓励东盟在国际事务中发挥应有的作用；促进党际、社会团体的互访交流。二是全面拓展对东盟的经济合作。在推动CAFTA发展中，也要研究可能产生的国际和区域影响以及与其他贸易区接轨的问题；充分挖掘经济合作的潜力；同时要扎扎实实地与东盟国家合作搞一些影响大、效益好的项目；三是努力推动安全合作的新发展，特别是进一步推动双边军事交流，加强军方之间的往来。
第三，因应形势的发展和现实的要求提出新的合作理念。双方关系的发展应建立在建设性、开放和非排他性、包容性及灵活性基础上。政治方面，宜积极探讨一些深层次的合作议题，开展一些有利于双方加深互信的活动，诸如对亚洲价值观、新安全观、东亚发展模式、文化比较研究等展开研讨；进一步推动双方的社会、文化教育的交流与合作，特别是要加强媒体的合作和交流，提高亚洲的声音，似可提出与东盟共同建立新闻基金；注意加强年轻一代人对中国的认知和了解的有关工作，可考虑在双方主要大学增设中国—东盟留学基金，以及青年交流基金等。经济方面，应将加强双方的能源合作问题提上重要日程；在科技合作方面应考虑全面推进目前最有利于双方合作的卫星遥感技术的合作。安全方面，宜进一步解放思想，积极推动新安全观的合作研究，在加强官方安全合作的基础上，鼓励“二轨”的安全对话和进行相关项目的共同研究，如就预防性外交议题加强双方的合作研究，以有效地促进双方的相互了解和理解；注意落实在非传统安全领域的合作项目，当前应加强现有的“反恐”和打击跨国犯罪方面的合作外，应注重把打击海盗、维护海上航道安全提上重要日程，并开始协商共建海上共同保障合作机制；积极推动与东盟探讨建立双方的危机管理机制。
第四，妥善处理好一些敏感问题和关系。一是继续加强与东盟国家在领海争议问题上的磋商和谈判，加强对于南海的“联合开发”问题的研究，尽早提出中国的具体主张。明确反对有关国家侵犯我国海洋权益的行为，同时也要注意维护南海局势的稳定。二是协调好与美、日等大国在东南亚的利益关系，尊重美国在东南亚的利益，支持东盟国家在“反恐”等领域与美国的合作；支持日本在地区经济合作中发挥重要作用；重视印度参与在东南亚地区的合作。
第五，加强与东盟国家在台湾问题上的协调。应对东盟各国明确和反复强调，台湾问题涉及中国主权、领土完整和国家统一，任何违背“一个中国”原则的行为都将严重伤害中国人民的感情。中国在处理台湾问题上一直考虑到东盟国家的利益，但东盟国家在发展与台湾的民间经贸往来时应警惕一些台湾政客的政治阴谋。可与东盟建立相关的机制，在相关问题上应保持密切的联系和沟通，避免出现有损双方关系的事情。
