民族国家管理

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“新德国问题”主要是指德国1990年10月3日重新统一以后在变化了的国际体系中奉行什么样的外交政策，是继续坚持1949年以后西方一体化的根本方向，还是重蹈历史上“德意志特殊道路”覆辙。关于它在“后冷战时期”的现实发展和理论探讨，已有专文论述过。这里主要着眼于“新德国问题”在21世纪的前景，拟从“迟到的民族国家”和“超前的民族国家”两个方面加以说明。(注：这是为庆祝中德建交30周年而撰写的“‘新德国问题’探索三部曲”之三；三部曲之一是“‘正常化’的改变与‘连续性’的坚持——‘新德国问题’现实探索”，载于《欧洲》2002年第3期，第65—74页；三部曲之二是“‘权力国家’乎?‘贸易国家’乎?‘文明国家’乎?——‘新德国问题’理论探索”，载于《国际政治研究》，2002年第3期，第62—70页。)

一、“迟到的民族国家”

所谓“迟到的民族国家”，是指德国迟至世界更迭以后的2001年，才真正发展成为一个正常的民族国家，即拥有内政和外交完全自主权的、统一的、既在客观上也在主观上获得国际平等的民族国家。

从历史上和当今看，德国都是一个“迟到的民族国家”。与其它世界大国比起来，它在国家发展和世界地位等很多方面都落在后面：它统一成为民族国家比别国晚，成为大国、工业国、殖民帝国或世界大国以及成为共和国或代议制民主国家也都迟于其它国家，因此，一种不想再异于他国的平等要求格外迫切与强烈。这种平等要求，对于二战以后在美苏为首的东西方“冷战”背景下成立的西德来说，是其外交政策所要追求的实质目标，具体表现在争取国家主权独立和实现国家统一上；主权独立和国家统一对其它西方大国来说已是不成问题的现实，但对1949年建国的西德来说，却意味着要经历一场长达半个多世纪的“长征”。直到世纪更迭以后，德国才既在客观上、也在主观上实现了国际平等这一外交政策实质目标。另外，德国的平等要求不仅限于主权独立和国家统一，而是还有一个更深的价值规范内核，即新建国家也要成为一个同其它西方国家一样的民主制国家。这实际上就是西德在1949年开启的两个长期历史过程：内政民主化(政治价值上皈依西方)和外交一体化(外交战略上皈依西方)。

德国从政治价值上皈依西方，已经成功实现了。首先，德国“基本法”为新建国家政体规定了不可更改的四项基本原则：民主制、联邦制、法治国家和社会国家原则，它们体现了西方国家政治制度的共同特征，即主权在民和天赋人权、法治和权力制衡。第二，1949年以后德国开始实行的政治制度，不论在同本国历史的纵向比较(如与魏玛共和国相比)，还是同其它西方国家的横向比较(如与美、英、法政治制度相比)上，都表现出自己鲜明的特点，如政党制度的宪制化、行政制度的“总理原则”、联邦制度的功能性联邦主义，等等。它们既适应了德国历史和政治文化特点的要求，在实践中切实可行，同时又进一步丰富了西方国家政治制度的一般理念与实践。第三，德国政治制度在实际运作过程中也出现了一些问题，譬如在行政权与立法权之间出现所谓“宪法冲突”；在司法权与立法权之间出现所谓“宪法监督冲突”等。这些问题是德国在非纳粹化的民主建构过程中遇到的前进中的问题，且都已有应对方案和措施，问题也都得到一定程度的控制或解决。总之，二战以后德国西方化(或曰美国化)的非纳粹化改造获得了成功，德国统一这么剧烈的社会政治震荡也没能动摇德国政治制度的根基。德国已经成为一个与其它西方国家一样的正常的民主制国家了。

德国西方一体化的第二个历史进程是从外交战略上皈依西方，它的实现如同前者一样也是大势所趋，西德必须在外交政策上“一边倒”，加入以美国为首的西方阵营；然而，西德并不是一个只能/会对国际体系作出机械反应的被动客体。如何决策，西德是有一定选择余地的，特别是要处理好其外交政策的三大矛盾或平衡问题，即对法关系和对美关系之间的平衡；国家利益(加入西方一体化)和民族利益(德国统一)之间的矛盾；对苏关系与对西方盟国关系之间的矛盾。

西欧/方一体化政策是西德开国总理阿登纳从1949年至1963年14年执政时期的一项主要外交政策，政策的重点是法国。这既是地理与历史因素之需要，也是法国二战以后在四大战胜国中持最强硬的德国政策决定的。阿登纳将“政治是可行性艺术”奉为其外交政策行为准则，从西德所处地位的现实可能性出发，循序渐进、适度灵活、着眼于发展地选择最佳可行性道路，从参加鲁尔国际署到欧洲煤钢共同体，从加入北大西洋公约组织到参与创建欧洲经济共同体等；阿登纳不仅一步一步地实现了本国的主权平等和全面复兴，而且还为德法和解以及促进西欧一体化事业发展作出了不可替代的贡献。

西欧/方一体化政策要求西德必须同时处理好其国家利益同民族利益的矛盾以及发展对苏关系同发展对西方盟国关系之间的矛盾，因为，德国统一目标随着西方一体化政策的成功不是更加接近而是更加遥远了；同苏联改善关系也引起西方盟国，特别是美国和法国的种种疑虑与不安。这些矛盾在东西方两大集团对峙的冷战条件下不可能根本解决，勃兰特政府的“新东方政策”只能是对阿登纳的西欧/方一体化政策进行补充、而不是替代；与东德建立和发展关系必须在牢牢立足于西方联盟的前提之下；处理对苏关系，西德也必须首先坚定不移地维护西方联盟的总体利益和团结，然后再谨慎而又不失积极地发展对苏关系。德国的西方政策是其安身立命的根基，即使1990年德国统一，也不是走中立化道路，而是继续立足于欧盟和北约，充分说明了这一点。

法国和美国关系出现矛盾与裂痕，譬如法国退出北约军事一体化等，使德国的西方联盟政策陷入一种进退维谷的尴尬境地。阿登纳总理在执政后期失去了对法、对美关系的平衡，他过分靠向法国戴高乐，不仅得罪了美国，还激化了二战以后德国(同英国一样!)一直存在的所谓较为亲法的“欧洲派”(戴高乐派)和较为亲美的“大西洋派”之间的矛盾。这两派之间的争斗，从来没有停止过，德国1990年重新统一以后依旧如此。但是，德国统一却使原来德国的国家利益与民族利益之间的矛盾得以彻底解决，德国获得了其内政、外交的完全自主权。值得注意的是统一德国对东欧政策，德国著名国际政治学教授海尔加·哈甫腾多恩(HelgaHaftendorn)认为：德国的东欧政策已经随着冷战结束而出现质的新变化，即已处在与德国的西欧政策同等重要的地位。(注：HelgaHaftendorn,KontinuitaetundWandeldesaussenpolitischen

EntscheidungsprozessesinderBundesrepublikDeutschland,in:

PolitischeVierteljahresschrift,Sonderheft30/1999,S.254—255.)

应该重申的是：地理和历史是决定一国外交政策恒定不变的因素，德国地处欧洲中心的地缘政治形势对其外交思想影响是有延续性的，俾斯麦开创的德国东方政策与西方政策平衡贯通的传统同样具有延续性。然而，另一方面也应看到：二战以后西德外交政策在新的历史条件下已经逐步形成新的传统，即立足西方；经贸立国；谅解、合作与多边主义；优先采用非军事手段解决国际冲突等。问题在于，在冷战结束、德国统一的全新的历史条件下，德国外交政策的老传统是否会盖过新传统，1949年开始的同时含有两个历史进程的西方一体化成功实现以后能在21世纪继续坚持和获得巩固吗?

关于德国西方一体化的巩固问题，可以从德国外交决策和国内社会基础等方面来看。在外交决策的理论层面上，德国在“后冷战时期”对“新世界政治”结构模式的根本看法是“复合性相互依存”；德国不仅属于这种世界相互依存体系，而且对它的依赖程度很高；德国的地理位置、经济与安全利益结构等决定了任何国际危机都会直接而深刻地危及它的利益，因此，德国对于国际社会的安全与稳定极为关注，其大国作用的设计和发挥也是以此作为主导。

在德国外交决策的操作层次上，已经出现了愈来愈国际化、特别是欧洲化的趋势。随着德国社会生活愈来愈与欧洲一体化紧密融合，德国的欧洲政策已经成为一项包罗万象的首要任务，对原有外交决策结构进行调整与更新就势之使然了。德国联邦议院设立欧洲联盟事务委员会，就是这方面的重要举措，对于加强外交决策的民主合法性也意义重大。

不仅德国的外交决策发展欧洲化，德国二战以后实行的社会市场经济也出现了欧洲化趋势，“马克体系”欧洲化就是一个典型事例。德国市民社会在历史上的蜕化，曾为希特勒纳粹主义产生准备了社会温床。这是德国历史学泰斗弗里德里希·麦乃克(FriedrichMeinecke)1946年提出的尖锐命题。依此思维逻辑，二战以后德国市民社会的形成与发展，也为非纳粹化的西方式民主制度建成与巩固提供了社会基础。德国市民社会及其民主政治文化的建构大约经历了二、三十年时间，到20世纪70年代以后才逐步获得巩固。德国外交政策连续性的国内基础，还包括德国政治精英和广大民众对西方一体化外交政策的态度，在这方面，学者和政治咨询者以及执政党和反对党具有举足轻重的影响。他们在外交决策与实施过程中的各自角色与地位不同，所关注的问题和所提供答案的角度也迥然有异；但是，他们对统一德国外交政策取向的看法有一个公分母，那就是赞同德国实行多边主义外交政策，主张德国继续在现有一体化机构(特别是欧盟与北约)中发挥作用。

总之，德国对新世界政治结构的根本看法，它在外交决策上的欧洲化趋势，德国市民社会、利益多元主义和民主政治文化的发展，国内对实行西方一体化和国际多边主义外交政策的广泛共识等，都保证了统一德国外交政策的连续性。诚然，统一德国在“后冷战时期”已经突破曾坚持几十年之久的“军事克制政策”，不再将使用武力和参与北约辖区以外世界范围军事维和行动视为禁区，招来世人极大关注甚或不安。

突破军事克制禁区，是德国外交政策在“后冷战时期”发生的重大变化；这一变化属于德国外交政策“正常化”范畴；这种“正常化”的改变与1949年以后德国外交政策连续性的坚持具有高度实质上的一致性，即争取德国平等目标的实现；平等目标具有客观的和主观的意义，客观意义上的平等目标已经伴随德国主权独立和国家统一而告实现；主观意义上的平等目标，主要是德国通过对“克制文化”进行反思，在1998年上台执政的红绿联合政府领导下突破原来禁区以后实现的。以2001年“9·11”事件以后德国联邦国防军参加国际反恐战争为标志，德国始自1949年的以平等为实质目标的“正常化长征”宣告结束。

二、“超前的民族国家”

德国迟到2001年，才发展成为一个与其它国家一样的正常的民族国家。然而，当它已将承担未来责任置于首要地位时，它是以一个“超前的民族国家”姿态出现在世人面前的。所谓“超前的民族国家”，是指作为民族国家的德国这时已经不是传统意义上、而是“超现代”意义上的民族国家(注：国际上流行的概念是“后现代民族国家”或“后(现代)民族(国家)性”(postmodernerNationalstaat,postnationaleldentitaet)，如德国历史学教授格特弗里德·尼德哈特(GottfriedNiedhart)1997年撰写的一篇论文题目就是：“德国外交政策：从有限主权的部分国家到后现代民族国家”(载于AusPolitikundZeitgeschichte,B1-2/1997,S.16ff)。他认为：在欧洲大国圈子中，德国所体现的“后现代民族国家”形式最为发达。前荷兰驻波恩大使也持这种观点，并曾呼吁：德国应坚持其“后民族国家”取向；其它国家不要干扰这一进程，而应效仿德国人做法，也致力于发展自己国家的“后(现代)民族(国家)性”。我在这里采用“超现代”说法，意思同“后现代”说法一样，只是想强调德国走在别国前面的“超前”现实，与“迟到”的问题形成对比。)对外奉行的不是现实主义的“权力国家”外交政策，而是具有“文明国家”内核的“贸易国家”外交政策。具体来说，在2001年“9·11”恐怖袭击事件以后世界历史发展新时期，统一德国外交政策的新任务是“国际秩序政策”；德国已经成为西方继美国之后或不同于美国的“国际秩序政策”最重要的行为体。

1、德国21世纪外交政策新任务

德国21世纪的外交政策新任务是“国际秩序政策”(internationaleOrdnungspolitik)。它是德国在2001年“9·11”以后世界历史发展新条件下提出的，同德国著名国际政治学教授汉斯·W·毛尔(HannsW.Maull)10年前提出的“国际政治文明化”具有直接联系。

毛尔在1992年提出“国际政治文明化”的直接历史背景是：国际形势巨变、苏联解体、冷战结束。在他看来，它们不仅宣告二战以后时期的结束，而且还意味着17世纪以来形成的民族国家世界体系的终结。因此，对国际政治一系列现实主义的传统观点、看法、概念如民族国家主导、主权独立至上、权力与利益追逐、军事安全优先、外交政策脱离社会等已经不合时宜，由此而来的国家安全战略方案如均势、遏制、威慑等也急需修正。总之，必须对国际政治和外交政策进行新思维，首先打破国际政治孤立性看法，从政治的整体性(即国内政治和国际政治面临同样的挑战!)出发，致力于实现国内和国际政治两个文明化。(注：毛尔在他1992年发表的论德国新的“文明国家”外交政策中，提出14条论纲。这是第1和第2条论纲内容。详见HannsW.Maull,ZivilmachtBundesrepublikDeutschand-VierzehnThesenfuereineneuedeutscheAussenpolitik,in:Europa-Archiv,Folge10/1992,S.269—270.)

同“国内政治文明化”已在世界上获得很大发展相比，“国际政治文明化”进程艰难而缓慢，地区发展也很不平衡。尽管如此，毛尔对国际政治文明化的发展前景是抱乐观态度的，认为冷战结束为之提供了前所未有的历史机遇；必须将国内社会、政治文明化进程转向国际政治领域，致力于国际政治的和平化、法制化、民主化和公正合理化。(注：详见毛尔论纲4，第271—273页。)然而，2001年发生的“9·11”恐怖袭击事件打破了10年前这种理想主义的乐观设想!(注：不少人在惊恐之中预言或评论道：“9·11”事件可与1945年二战结束和1989年“柏林墙”倒塌的意义相提并论；恐怖袭击的烟云犹如56年前世界第一颗原子弹爆炸的蘑菇云一样，宣告了世界历史新纪元的到来。参见“GrundlinienderneuendeutschenAussenpolitik”,RedevonDr.LudgerVolmer,StaatsministerinAuswaertigenAmtvordem“PolitischenForumRuhr”am12.11.2001.)安全问题重又成为人们关注的首要问题。在新的历史条件下，毛尔再度撰文论述德国的“文明国家”外交政策问题，指出：全球化进程及其后果迫使世界政治必须采取新的应对措施，以对付“不仅美国、而且还有德国和整个文明世界面临的威胁”；只有推行一项全面的“国际秩序政策”才能有效对付新威胁，这也是德国外交政策在新时期面临的新任务。(注：HannsW.Maull,InternationalerTerrorismus.DiedeutscheAussenpolitikaufdemPruefstand,in:InternationalePolitik12/2001,S.3)

毛尔在“9·11”事件以后提出的“国际秩序政策”同其90年代初期倡导的“国际政治文明化”相比，乍看起来相距甚远，可仔细审视一下，它们之间的不同之处主要在于措辞谨慎了(当务之急是国际反恐斗争，恢复世界秩序)，可实质内容却具有根本一致性。首先是两者都从政治的整体性出发，主张打破国内、国外政策界限；在国际关系中树立新的国际行为准则，依据不同情况，对发生危机或冲突的国家/地区采取诸如相互监督、核查、法律调解、直至向危机冲突地区派遣国际维和部队等措施。

其次是安全内涵的广义性和不可分性。“国际政治文明化”的论点是：实现这一目标的前提条件是西方发达国家要重视东方与南方国家的发展；倘若这些地区文明化发展脱钩、世界贫富悬殊扩大所导致的后果如社会动荡、逃亡、核武器扩散等，最终也会威胁到发达的文明国家自己；西方发达国家对外关系要以普世的利益规范为主导，而不是以自身的特殊利益为指针。(注：这是毛尔1992年文章中的第3和第4条论纲内容，第271—273页。)同理，“国际秩序政策”在指出国际冲突新形式(如恐怖主义的自杀性攻击等)以后，也进一步强调说：要对付这些威胁，需要有实现政治民主和与经济繁荣的俄国、需要有巴尔干和近东地区的持久和平、需要有阿拉伯—伊斯兰世界和非洲地区的持续发展等等，总之要改善在全球化过程中已经处于不利地位人们的境况。(注：毛尔文章(2001年)，第3页。)

具体来说，德国外交政策新任务“国际秩序政策”包括以下五个方面内容：第一，同美国实行紧密的但不是无条件的合作，以塑造国际新秩序；第二，继续深化和扩大欧洲一体化；第三，在世界范围致力于扩大和平、繁荣与民主区域，继续发展区域性和全球性国际机构和机制，遏制暴力，处理世界范围冲突的手段文明化和法制化；第四，倡导和支持在危机和动乱地区构建国家的进程；第五，奉行以民主和宽容、开放的社会和经济秩序以及社会公正为基本价值取向的外交政策，以有力回击原教旨主义挑战。(注：详见毛尔文章(2001年)，第6页。)

2、“国际秩序政策”最重要的行为体

作为一个“超前的民族国家”，德国已经发展成为西方继美国之后或不同于美国的“国际秩序政策”最重要的行为体，因为德国的“文明国家”资格条件较为完备，国际作用也较为突出。

如上所述，“国际秩序政策”与“国际政治文明化”在历史必要性方面具有根本一致性。此外，在现实可能性方面，两个进程也有很大共通性：都需要有“文明国家”发挥重要作用。“文明国家”具有特定的外交政策行为方式，可以促进国际政治秩序化和文明化向前发展。早在90年代初，毛尔就全面、系统地论述了“文明国家”外交政策问题。首先，“文明国家”的资格条件是：稳定的民主制度；坚实的物质基础；对实行超国家外交政策广泛的社会支持；致力于国际分工和纳入国际相互依存体系。(注：毛尔1992年文章论纲之9，第275页。)

关于“文明国家”的国际作用，一方面包括塑造能力和塑造愿望，另一方面还要确定国际政治文明化的具体目标，以及为实现这些目标而采取的手段。(注：毛尔1992年文章论纲之7，第274页。)“文明国家”外交政策主要依靠非军事手段，其中经济制裁和政治导向的经济优惠双管齐下措施最为重要，但强调必须要有军事实力做后盾，且不排除使用武装力量；采用军事手段需要特别要求，即要有集体决策的合法依据和广泛支持；采用军事手段需要慎之又慎，其目的依次是保障和平、威慑、反侵略、用战争重建和平。(注：毛尔1992年文章论纲之5，第273—274页。)

用综合和比较的眼光来看，德国的“文明国家”资格条件与国际作用最为完备与突出。除了具备“文明国家”的一般性能力以外，它还拥有其它西方大国如美、英、法、日等国所不完全拥有的特殊条件：它在地理上位于欧洲中心，属于世界上拥有邻国最多的国家；它在经济上对国际体系高度依赖，国内生产总值大约30%依靠对外贸易创造；它在安全上放弃了制造、拥有和控制ABC武器，并对常规军备进行限制。因此，它对国际危机高度敏感，也最热衷和致力于伙伴合作与国际多边行动。关键还有，德国纳粹暴行的历史教训使它从1949年建国开始就将西方一体化作为其安国立世的国策，至今不变；德国“基本法”还对向国际机构让渡主权作出专门规范(“基本法”第24条)，等等。

国际政治文明化是德国安全及其特殊利益实现的根本前提。为此，德国已经作出了很大努力，对欧洲/世界经济繁荣与欧洲/世界安全与稳定发挥了支柱作用。1998年德国社民党和绿党上台联合执政以后，在保持德国外交政策连续性的基础上，进行了一些改革，确定了新重点、补充了新因素，以更加突出德国“文明国家”外交政策的内核。

施罗德政府执政以后，有批评说他懈怠了欧洲一体化事业。(注：如2001年8月我在德国法兰克福学术访问活动中与Czempiel教授交谈时，他就尖锐地批评了红绿政府的欧洲政策不求进取。又如前欧盟委员会委员KarelVanMiert在接受德国《明镜》周刊采访时指责德国重新民族主义化的欧洲政策倾向：欧洲联盟大国从来不愿受到约束，法国人总是这么干的；如今德国人也开始这么干了，重新奉行国家至上政策，把欧洲政策只放在辅助政策的地位上。详见Spiegel,Nr.1/2002，S.143—144.)其实，与其说是懈怠，毋宁说是调整了德国自阿登纳总理以来欧洲政策的实施风格。德国根本无法承受欧洲一体化事业搁浅甚至败北的代价，这是德国外交政策的底限，无论哪个政党、哪个联邦总理执掌权柄都无法改变它。然而，迫于国内社会与经济压力，施罗德政府上台以后显然更加注重国内对欧洲一体化事业的承受力和支持度问题。(注：德国政界、学界人士普遍认为：假如德国纳税人继续以超比例的较为极端的形式为欧盟财政作贡献，长久下去欧盟建设将会失去德国大多数公民的支持。)从此意义上来说，德国努力促进1999年3月在柏林召开的欧盟特别首脑会议通过《2000年议程》以及确定2000年至2006年欧洲联盟的财政框架，具有重要意义，因为它改善了德国为欧盟财政的净出资状况，也为欧盟机构改革和东扩谈判创造了重要前提。2000年5月12日，德国外长菲舍尔在柏林洪堡大学发表讲话，提出了欧洲一体化终极发展目标的设想；是年12月在欧盟尼斯首脑会议上，德国又明确倡导一体化事业要更加贴近公民、加强政策透明度和民主合法性等，这些主张已经写进“尼斯宣言”，成为欧洲联盟改革的中心任务。

在处理国际危机方面，德国红绿政府上台伊始就面临“科索沃危机”的挑战。德国利用其欧盟轮值主席国地位，先是积极开展外交活动，特别是争取俄罗斯加入到西方共同政治行动中来，迫使南联盟就范，避免后果不堪设想的地面战争；继而又倡导东南欧稳定公约，为这一地区局势稳定作出贡献。(注：参见毛尔文章(2001年)，第7页。)如前所述，“文明国家”外交并不排除军事手段在国际危机处理方面的作用，但更加重视非军事的政治战略与手段。在这方面，红绿政府已经制定和通过一项“用民事手段预防危机、化解冲突和巩固和平总体方案”。鉴于冲突预防需要协调外交、安全、发展援助、财政与经济、环保、文化、法律等各方面政策，且还必须依靠国际合作机构网络，如联合国、欧安组织、欧洲联盟、欧洲委员会、北约等，因此，德国政府在“民事和平行动计划”中设立了志愿者行动训练项目，用于国际和平使命，如作为观察员监督科索沃和马其顿选举；参加东帝汶机构建设；履行高加索地区维和使命等。德国还在8国集团范围(G—8)倡导重视“妇女在预防冲突中的作用”和“企业的社会责任”等。(注：参见德国外交部国务部长Dr.LudgerVolmer2001年11月12日讲话，前引文，第5页。)

在南北关系上，施罗德政府认为，前任政府对发展中国家的政策较为空泛，单一的经济政策取向明显，所以对原有政策内容进行了调整和补充，如政治、安全与人权对话，有效政府管理与文化合作等。在与中国关系上，法治对话、环保合作是新设项目，已在两国关系中占居重要地位。对亚洲其它国家，施罗德政府也有新建树，如倡导欧安组织(OECD)与亚洲地区论坛(ARF)就安全问题展开对话；在2001年9月举行的柏林“亚太周”活动中，德国首次邀请北朝鲜参加活动，努力以对话代替对峙，以一体化合作取代导弹防御系统，避免“文明的冲突”出现。

联合国是解决全球问题与地区危机的最重要机制，在这方面，1998年德国红绿政府也出台一些新政策。如由德国外交部负责，在柏林设立“全球问题论坛”，定期邀请从事国际政治活动的各种不同行为体，如非政府组织和媒体代表、经济和社会界人士等，“官私一体”(Public-PrivatePartnership)地坦率交换意见；2001年11月16日举行的“全球问题论坛”题目是“全球化与传媒”。论坛交流中产生的许多有益观点和想法都将直接纳入德国的官方政策之中。

总之，德国正在努力发挥“文明国家”的国际作用。只是“应然”与“实然”经常是有差距的，目标、愿望也往往与能力和手段不相吻合。特别是，超前了，肯定就有其它国家的跟上与否问题。德国国际政治学教授米歇尔·施塔克(MichaelStaack)就将伙伴国家的一体化或合作与否，作为统一德国中、长期外交政策连续性的一个重要决定因素。(注：MichaelStaack,HandelsstaatDeutschland.DeutscheAussenopolitikineinemneuen

internationalenSystem,Paderborn2000,S.20。)从这方面来看，德国实施“国际秩序政策”还面临不少困难与障碍。

3、“国际秩序政策”的困难与障碍

德国实施“国际秩序政策”面临的困难与障碍，首先是来自美国的单边主义政策倾向。“9·11”恐怖袭击直指与全球化紧密相连的美国霸权，因此，在打击国际恐怖主义和全面推行“国际秩序政策”时，美国承担领导责任，是责无旁贷的世界秩序大国。然而，当美国比以往任何时候都更需依靠盟国与伙伴支持时，它却不愿受到这个它所创造的体系的约束，它的自我意识和政治文化使它只想凌驾于这个体系之上或游离于这个体系之外!另外，美国拥有全球总收入的30%；兵力足以击败世界性联盟；军费数额不但位居世界第一，而且还超过世界其它9个军费大国国防预算的总和!(注：新加坡《联合早报》4月26日文章：“十大矛盾影响布什政策”，转引自“参考消息”2002年4月29日。)这种经济与军事实力对比的超强优势也助长了美国单边主义趋势。

另外，欧洲一体化建设困难重重。用“文明国家”外交政策的标准衡量，法国和英国经常呈现出一种传统“权力大国”与现代“文明国家”角色相互矛盾的状况，从而限制了它们在欧洲一体化建设之中更加积极发挥作用。2002年4月7日，英国首相布莱尔的外交政策顾问罗伯特·库伯(RobertCooper)在英国《观察家报》发表一篇“新帝国论”的文章，引起世界范围广泛关注和巨大反响。乍看起来，库伯是在盛赞欧盟“后现代社会”典范，意欲强力向世界输出这一模式；然而，仔细揣摩一下全文主旨，可以悟出他是反对欧洲一体化向更高程度发展的!他所真正支持和欣赏的欧盟，是“跨国家的而不是超国家的体系”，是“一个自愿的国家联合体而不是诸国要臣服于一个权力中心”；因为“欧洲合众国是历史留下的一个梦想，即认为民族国家从根本上来说是危险的，唯一能制止国家无政府状态的途径就是强化对它们的霸权”；“可假如民族国家本身就成问题，那么超级国家就当然不是一种解决问题的办法”。在实际政策的操作层面上，英国经常是阻碍欧盟一体化向纵深度发展的障碍；在一些国际热点问题上，英国也总是先同美国一起行动，而把欧盟伙伴国抛在后面。

德国实施“国际秩序政策”还面临来自本国的困难。德国统一以后，实力和影响都已增强，但却并没有相应地在国际事务中承担更多责任，发挥更大作用。其中一个重要原因是德国把政策重点从外交和安全政策领域转向了国内经济和政治领域，大大减少了联邦财政预算对国防部、发展合作部和外交部三大外交政策部门财政拨款。以1990年、1995年和2000年三个年份为例，上述三大外交政策部门在联邦财政总预算中所占的比例从1990年的16.3%，已经下降到1995年的12.5%和2000年的11.7%。尽管“9·11”事件以后，联邦国防军的财政状况由于每年新增拨款15亿马克而得到改善，但德国要履行它在安全政策方面对北约和欧盟军事贡献义务的承诺，以它目前的财力水平仍然远远不够。

德国政策重点转移的负面影响还反映在德国政治与社会精英的职业选择上。在这方面，勃勃进取的领导人才愈来愈多地进军企业界和非政府组织部门，把外交政策作为职业升迁工作领域的议会议员十分少见，从事外交和国际组织工作的精英人才后备力量因而严重不足!再有，德国公众社会对外交政策问题或是兴趣索然，或是要求苛刻：既要有效对付威胁、保障安全，又要尽可能避免任何花费、不冒风险。总之，德国统一以后面临的“内部统一”挑战以及因向东部建设注入巨额资金而背负的巨大压力等，使上述局面难以有望在近期得到根本改善。

柏林不是魏玛，但也不是波恩了。伙伴合作、一体化、多边主义等这些“文明国家”外交政策的规范要求，已经成为德国1949年以后逐步建构起来的外交政策新传统。它们既是迫于当时国际形势和战胜国压力、又是德国在二战废墟上痛定思痛以后作出的选择，经过半个多世纪发展，已经形成一种定势、习惯和稳定的结构。它们对欧洲乃至世界的和平与稳定起到了积极促进作用，也符合德国自身的根本利益与需要。在21世纪新的历史发展条件下，德国将继续利用现有各种双边、多边的国际关系机制与渠道，特别是德法关系与欧洲联盟、德美关系与北约、德俄关系与欧安组织，来发挥作用。尽管在对外关系中掌握好分寸(既不居高临下、张牙舞爪，也不仰人鼻息、手足无措)不容易，但德国是会努力去做的。

总而言之，如果把“新德国问题”理解成统一德国是否将重蹈历史上霸权主义的“权力国家”外交政策的覆辙，那么问题答案是否定的了。至少在可预见的将来是这样!