帝国战略管理
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一项新的大战略
华盛顿正在形成一种新的大战略，这是自冷战开始以来的第一次。推行这一新战略是对恐怖主义做出的最直接反应，而且它还构成关于美国应该如何行使权力来组织世界秩序的更广泛的观点。根据这种新模式，美国将减少它对合作伙伴们的义务，减少全球准则和制度对它的约束，而争取在打击恐怖主义威胁和对付寻求大规模杀伤性武器的“无赖国家”方面发挥更加单边和先行的作用。美国将利用它无可匹敌的军事实力来维持世界秩序。
这种新的大战略有7点基本内容。
首先它致力于维护一个单极的世界，在这个单极的世界秩序里，美国根本没有势均力敌的竞争对手。如果没有美国加入，任何大国之间的联盟都无法实现霸权。在2002年6月份在西点军校的演讲中，布什把这一点作为美国安全政策的核心，“美国拥有，并且计划保持无可匹敌的军事实力，进而使历史上出现过的军备竞赛时代所带来的不稳定变得毫无意义，使美国的对手与其进行讨价还价的能力受到最大程度的限制。”
美国不会通过在势力均衡的一种全球体系中实施比较温和的现实主义大战略来寻求安全，也不会实施一种自由主义战略，因为如果实施自由主义大战略，制度、民主和一体化市场会共同削弱强权政治的重要性。美国的实力会比其它一些大国强大得多，以至于它在这些大国中根本不复存在战略对手和安全竞争，这样一来，所有国家、不仅仅是美国的状况都会好起来。
这一目标在老布什政府执政末期的一份五角大楼备忘录中被初步披露。这份备忘录是由当时的国防部副部长保罗·沃尔福威茨起草的。他写道，随着苏联的解体，美国必须采取行动，阻止在欧洲和亚洲出现与美国势均力敌的竞争对手。但是，20世纪90年代的事实使这一战略目标变得过时。在这10年中，美国的权力比其他主要大国增长得都快得多，它在自己军队的技术升级上进行了在全球遥遥领先的投资。
然而，美国目前的新目标是，使美国的上述优势永远保持下去。美国想要造成这样一个既成事实：美国的优势是如此遥遥领先，以致于其他国家甚至放弃了追赶美国的尝试。一些战略家把这种战略称为“无法突破”的战略，即美国在研发技术优势(在机器人、激光、卫星、精确打击武器等等)方面进步得如此之快，以致于没有任何国家或联盟能够再挑战美国作为全球领导者、保护者和执法者的地位。
第二个基本内容是对全球威胁以及该如何对付这种威胁作出一种全新的分析。残酷的新现实是一些恐怖组织——或许在一些国家的支持下——可能很快会得到一些破坏性极大的核、化学和生物武器，这些武器能造成灾难性后果。美国政府认为，不能对这些恐怖组织进行姑息，威慑也不可能产生作用，因此必须彻底消灭它们。对于美国面临的威胁，国防部长拉姆斯菲尔德表示，“一些威胁我们还未预见到。但每年我们都会发现一些原来未预见到的威胁。”即可能存在未被人们发现的恐怖主义团体，它们可能拥有核、化学或生物武器，并且它们能够对美国发动突然袭击。在恐怖主义时代，人们不能犯哪怕最小的错误。愤怒的人们组成的小型网络和团体可能对世界产生不可想象的危害。它们并非民族国家，它们也不会按现存的游戏规则行事。
第三个要点强调冷战时期的威慑思想已经过时。威慑、主权和均势是相辅相成的。现在，当威慑不再有效时，精心营造的现实主义大厦就开始坍塌。当今面对的威胁不是必须用第二次核打击才能对付的其他大国，而是跨国恐怖网络。威慑对它们根本不能产生作用，因为它们要么愿意为了自己的事业牺牲生命，要么能够避开报复行动。研制可以躲得过第一次打击并用于惩治进攻者的报复行动的导弹和其它武器的旧防御战略，将不能再确保安全。那么，惟一的选择就是主动进攻。
拥护这种观点的人认为，使用武力必须是先发制人的，甚至必须是预防性的——在潜在的威胁造成重大问题之前就消灭它们。但是，这种战略会严重破坏原有的关于自卫的国际规则以及联合国关于适当使用武力的准则。拉姆斯菲尔德是这样为先发制人行为的合法性进行辩护的：“证据的缺乏，并非意味着大规模杀伤性武器的缺乏。”但这种立场使《联合国宪章》第51款确立的有关自卫的国际规则几乎失效。美国政府应该记得，1981年以色列飞机轰炸伊拉克的乌西拉克核反应堆，结果全世界齐声谴责这次侵略行为，尽管以色列声称是自卫行动。连英国首相撒切尔夫人以及美国驻联合国大使珍妮·柯克帕特里克都抨击以色列的这种行为，而且美国支持联合国通过了谴责以色列的决议案。
布什政府先发制人的安全战略会把美国引向同样危险的道路。即使没有明确的威胁，美国现在也会声称拥有采取先发制人或预防性军事行动的权利。在西点军校，布什表示，“美国军队必须随时准备好在全球任何角落采取行动。所有支持侵略或恐怖主义的国家都必须为此付出代价。”布什政府为这种新战略辩护，说是为了适应更加难以把握和日益改变的威胁环境而进行的必要调整。
第四个要点是重新确定“主权”的意义。因为这些恐怖组织无法被威慑住，美国必须在任何时候都做好准备，在全球各个角落采取先发制人的行动，摧毁恐怖威胁。恐怖分子根本不遵守边界规定，因此美国也不能受边界规定的制约。另外，一些窝藏恐怖分子的国家——要么是同意收留他们，要么是因为它们无法在自己的境内执行法律——实际上也丧失了它们的主权。
目前反恐战争与大规模杀伤性武器的扩散问题交织在一起。美国的担心是，一些“无赖国家”——尤其是伊拉克，也包括伊朗和朝鲜——将力争获得制造大规模杀伤性武器的能力，并且把这些武器交给恐怖分子使用。这些“无赖国家”的政权自身可能在使用大规模杀伤性武器方面被威慑住，但是，它们可能会把这些武器交给那些无法被威慑住的恐怖主义网络。因此，布什政府又就另一项原则达成共识：拥有大规模杀伤性武器的、不可信任、不友好的“无赖国家”自身，就构成了美国必须加以打击的威胁。
在过去，“无赖国家”应该受到谴责，但最终会被容忍；但是，随着恐怖主义和大规模杀伤性武器的威胁的日益严重，它们现在成为不能被姑息迁就的威胁。因此，所有违反现存国际法的国家，只要华盛顿确定它们具有对美国造成危害的能力，都可能成为美国军队打击的目标。
重新定义“主权”是非常矛盾的做法。一方面，新的大战略重申领土意义上的独立国家的重要性。毕竟，如果所有的政府都非常负责任而且能够在它们拥有主权的领土内有效地执行法律秩序，那么恐怖分子就会寸步难行。现在产生的布什主义重视这种观点，即国家政府要对发生在它们境内的事情负责。另一方面，主权被重新规定了前提条件，即不能像受尊重的守法国家那样行事的国家政府将被剥夺主权。
从某种意义上说，这种有条件的主权观点并不新鲜。早在关于主权的国际准则产生伊始，一些大国就蓄意违反国家主权的规定，特别是在它们的势力范围内。自19世纪以来美国在西半球就是如此。然而，如今这种说法发人深思的一点是，布什政府希望使它适用于全球范围，而把先行决定什么时候和哪个国家被剥夺主权的权利留给它自己。
第五个要点是对国际准则、条约和安全合作关系的普遍轻视。这与面临新的威胁有关：如果风险越来越大，在反恐战争中允许出现疏漏的余地越来越小，那么制裁和限制使用武力的多边准则和协议只会成为令人烦恼的东西。头等任务是要消除威胁。但是，美国正在形成的单边主义战略中，包含着对国际协议的价值的深深怀疑。这种观点部分来自于一个在美国人心目中根深蒂固的信仰，即美国不应该身陷于那些充满缺陷和限制自由的国际多边规则和机构之中。
对于一些美国人而言，认为美国的主权在政治上是至高无上的观点，导致了他们对孤立主义的偏好。但是，更具有影响力的观点是——尤其是在“9·11”之后——美国不但不应该从全球各地撤回，反而应该依照自己的主张在世界上发挥作用。布什政府对大批国际条约和机构的批判——从关于全球变暖的《京都议定书》、国际刑事法庭，到《禁止生物武器公约》——都反映出它的这种偏好。美国在莫斯科提出强烈要求之后，才与俄罗斯就削减部署性核弹头问题签订了一个正式协定；布什政府起初只想要一个“君子协定”。换句话说就是，美国已经认定它足够强大，足够有实力，有足够的远程投送能力来依靠自己独断专行。
第六，新的大战略认为，美国在对恐怖威胁作出反应方面需要发挥直接和不受约束的作用。这种论点的部分依据是认定除了美国自身之外，其他任何国家或联盟(即使是欧盟)在对恐怖分子和“无赖国家”采取行动时，都不具有在全球范围内投送军队的能力。美国长达10年的巨额国防支出和国防现代化，已经把它的盟友远远地甩在了后面。在作战行动中，美国的盟友们越来越感觉到难以与美国部队协调行动。
这种观点也建立在下述判断之上：盟国之间进行联合作战和共同使用武力，可能降低作战行动的效果。对一些观察家而言，这种教训在科索沃的空袭行动中已清晰地显现出来。这种观点在阿富汗战争中也得以体现，例如，拉姆斯菲尔德在今年早些时候就表达了这种观点，“军事使命决定联盟的构成；联盟的构成不应该决定军事使命。如果我们选择了后者，军事使命的效果就会降至最低点，我们承受不起这样的结果。”
布什政府内部没人认为应该解散北约或美日联盟。不过，在对付目前的威胁方面，人们觉得这些联盟现在对美国没有多大用处。有些官员认为，并不是美国愿意轻视联盟伙伴关系，而是欧洲人不愿意继续保持这种关系。不管这些是否属实，美国军队的实力日益升级，加上它在规模上所具有的绝对优势，确实使美国无可匹敌。在这种情况下，维持真正的联盟伙伴关系会变得越来越难。美国的盟友只有在特定情况下，才能够充当美国的战略资产。美国认为，其全球联盟体系提供的后勤支援，对它仍具有实际意义，但是，美国与亚洲和欧洲国家之间签订的协议，正变得越来越具临时性，并且越来越缺乏建立共同安全社区的可能性。
最后，新的大战略不怎么重视国际稳定的价值。在坚持单边主义的阵营里存在一种冷静而且实际的看法，即必须摆脱过去的传统。无论是退出《反弹道导弹条约》还是抵制签署其它正式的军备控制条约，政策制定者们认为美国需要摆脱陈旧的冷战思想。布什政府的官员已经满意地看到，美国退出《反弹道导弹条约》不但没有引发全球性的军备竞赛，反而为美国和俄罗斯签订一项具有历史意义的军备裁减协定铺平了道路。这一事实被视为抛弃原来的大国关系的旧模式，不会导致现行国际秩序大厦的坍塌。世界能够经受住新的安全模式的冲击，并且能够弥补美国的单边主义的不足。
在这个全新的世界里，抱有新帝国主义思想的人认为，过去实施的现实主义大战略和自由主义的大战略现在没有什么用处。通过保持威慑作用和大国之间保持稳定关系的做法不能确保国家安全。在一个充满潜在威胁的世界里，全球均势不是战争与和平的关键。同样地，以自由贸易和民主制度为基础建立世界秩序的自由主义大战略可能对恐怖主义产生某些长远影响，但是它们解决不了迫切需要对付的恐怖威胁。重大的暴力冲突迫在眉睫，因此旨在加强国际规则和机制的努力没有多少实际意义。
帝国野心的危险
然而，这种新帝国大战略伴有很多隐患。不受制约的美国实力会开辟一个更加敌对的国际体系，使美国更难以实现自己的利益。美国能够长期充当世界头号强国的秘诀是，它愿意而且能够在联盟和多边主义的框架下行使权力。布什政府的新战略现在使美国的成就面临危机。
最直接的问题是新帝国主义大战略是无法长久维持下去的。单独行事可能会在推翻萨达姆政权方面取得成功，但是，基于美国愿意单边使用武力对付极其危险的独裁者的制止武器扩散的战略是否能够长期发挥作用，还远远难以肯定。如果美国奉行由它自行决定哪些国家是威胁，以及采取何种手段禁止它们拥有大规模杀伤性武器的政策的话，那结果就会减少多边机制的作用，其中最重要的多边机制是不扩散核武器机制。
布什政府已经把大规模杀伤性武器的威胁提升为其安全议程的首要问题，但是，它没有把自己的力量和威望运用于培育、指导和执行不扩散机制。“9·11”悲剧已经给予布什政府打击全球的类似伊拉克一样的政权的授权和意愿。但是，这在更为复杂的局势出现时是远远不够的：当使用武力并非必要，而需要协调一致的多边行动提供制裁和核查时，先发制人或预防性军事干涉能否奏效，也是不确定的。这可能引发美国国内对美国领导的、以军事行动为主的干涉主义的反对和抗议。美国的新帝国大战略可能损害那些要想成功实现长期的不扩散目标所必需的，已经获得广泛认同的多边主义协定、机制框架和合作精神。
先发制人的战略思想引出一个相关问题：一旦美国觉得它可以采取这种路线，那么就无法制止其它国家这样做。美国愿意巴基斯坦、中国或俄罗斯奉行这种战略吗?毕竟，这种战略思想并不要求进行干预的国家事先提供它必须采取行动的根据。美国认为，如果要等到搜集全证据，或者等到权威性国际机构给予批准的话，那就为时已晚。然而，这却是美国在需要限制其它国家采取行动时惟一可以使用的方法。
另外，非常矛盾的是，美国强大的常规军事实力加上先发制人的政策，可能引起一些敌对国尽快搞到大规模杀伤性武器，因为只有拥有大规模杀伤性武器，才可能对美国产生威慑作用。这是另一种安全困境。如果实行新的帝国大战略，就会加剧这种困境。
接下来还会出现另一个问题。使用武力消除大规模杀伤性武器或推翻极具危险性的政权，决不是轻而易举的事情，无论是美国采取单边行动还是几个大国配合行动。军事干预结束后，被干预的国家不得不重新运转起来，因此必然要进行维和以及国家重建，需要制订由联合国、世界银行以及一些大国提供经济及其它形式的援助的长期战略。这不是无比崇高的任务，却是非常必要的工作。可能需要在相关国家多年部署维和部队，甚至在新政权建立之后也需要那样做。同时还必须平息因外部军事干预引起的地区冲突。这是每次重大军事行动都会产生的遗留问题。
因为美国发挥帝国主义军事作用的同时还要付出这些代价，因此新帝国大战略能否长期持续下去，就变得越来越令人怀疑，帝国主义过度扩张的规律就会发挥作用。如果其经济持续增长、生产率不断提升，美国就可以在今后几十年保持它在军事上的超强优势。但是，帮助平息发生在恐怖分子横行的一些国家的政治混乱的非直接负担，会让美国付出无形的代价。维持和平以及国家重建需要多国联盟和多边机构共同努力，如果当初采取军事干预的决定是得到其它大国一致支持的话，美国旧的现实主义大战略和自由主义大战略就会又变得具有意义。
新帝国大战略存在的第三个问题是，它无法解决美国外交政策议程中的一些实际问题所需要的合作。在反恐方面，美国需要欧洲和亚洲国家在情报、执法以及后勤方面给予合作。在安全领域之外，美国要实现一些目标，更需要同全世界一些大国保持友好的工作关系。为了解决贸易自由、全球金融稳定、环境保护、制止跨国犯罪、遏制中国的崛起以及其它一系列棘手的问题，美国需要合作伙伴。但是指望可能的伙伴国默许美国自封的全球安全保护国的地位，而且还在其它领域寻求如平常一样的交往，那是不可能的。
对于一些希望抗衡美国的国家而言，最重要的政策手段是拒绝给予美国正常关系情况下的合作。一个明显的手段是贸易政策，欧洲对美国最近宣布的进口钢铁征税决定作出强烈反应，就可以说明这一点。这一特定的斗争虽然涉及到具体的贸易问题，但是它也是与华盛顿如何行使权力的问题有关的斗争。美国可能是惟一军事强国，但是世界经济和政治实力却在全球范围进行相对公平的分配。一些大国可能没有直接限制美国军事政策的重大权力，但是它们却可以使美国在其它方面付出代价。
最后，新帝国大战略给美国保持惟一强国的地位造成更大的问题。它会掉进一些大帝国遇到的最古老的陷阱，即“自我孤立”。当世界上最强大国家处处滥用权势，不受国际规则或合法性惯例的制约，那么它就可能遭到集体反对。其它国家也不会把国际秩序放在眼里，因为在这样一种国际秩序里，美国只按照自己的规则行事。这种新的大战略的支持者们认为，美国能够单独在海外展示军事实力而且不会出现难以对付的后果；他们认为，与盟友的关系可能会变得冷淡，但是这正是居于领导地位所必须付出的代价。然而历史表明，强国如果过高估计自己的实力，就会很容易地陷于“自我孤立”的境地。
查理五世、路易十六、拿破仑以及俾斯麦之后的德意志领导人都寻求扩张他们的帝国领地，并对其它国家实行强制性秩序。当其它国家决定它们不应该再生存在一个由过于傲慢的霸权国家支配的世界时，他们的帝国秩序就土崩瓦解了。美国的帝国目标和一贯手法比起那些古老的帝国君主来要温和得多，而且受到更多的限制。美国如果推行强硬的帝国大战略，就会冒历史重演的危险。
