行政事业性固定资产管治体系及评价

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摘要：现阶段，行政事业性固定资产管理中存在诸多问题，造成资产流失严重，使用效率低下，配置不当，影响了行政事业单位社会职能的发挥。要从可操作性、适用性入手，创新管理体制，消除管理中存在的弊端。

关键词：行政事业；固定资产；管理体制

一、引言

2006年12月—2007年7月，国务院部署开展了全国性的行政事业单位资产清查工作，行政事业性资产的管理日益受到重视。作为其重要组成部分的固定资产，在安全完整性、使用效益、配置的公正性等方面仍存在不少问题，管理体制急需改进和完善。

二、行政事业性固定资产管理存在的问题

行政事业性固定资产是行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有的固定资产，主要包括各类房屋建筑物、专用及通用设备、交通工具、家具等。一般属于公益性资产，是行政事业单位正常运转的重要物质基础。其使用和管理状况事关社会经济的运行秩序和运行效益。

目前，行政事业性固定资产管理中的突出问题主要有：

第一，配置不当、效益低下。行政事业性固定资产基本上以非经营性资产为主，使用目的具有服务性，使用形式具有无偿性，其最终目标在于创造社会效益而非经济效益。而社会效益的评判标准难以量化，造成行政事业性固定资产的配置标准难以科学化、合理化。其配置资金以财政性资金为主，造成在使用和配置过程中不计成本，不计盈亏，追求高档化、豪华化，盲目争规、上项目，要投资的现象十分普遍，在缺乏统一管理和协调机制的情况下，大量资产凝固化，长期闲置或利用效能低下，浪费严重。

这种低效和浪费，不仅是对综合国力的巨大损耗，甚至对国民经济的平稳运行造成一定冲击，像各类高标准、超豪华的“培训中心”、“大学城”建设之风愈演愈烈，使国家控制基本建设规模的调控政策受到严重影响。更有甚者，在财政资金有限的情况下，受相互攀比之风或利益驱动影响，部分事业单位不切合自身实际，不惜采用银行借款甚至向职工集资（集资的合法性尚需商榷）而大兴土木之风一度很盛，不仅自己的正常运转受到严重影响，作为其所有者主体的国家也无可奈何地背上了沉重的债务。

第二，产权不明，流失严重。行政事业性固定资产的使用价值，应当以服务职能、社会公益职能为主。一些单位以筹措经费为名兴办实体，将非经营性固定资产转为经营性固定资产，造成产权不清。经营性资产的价值补偿主要通过计提折旧来实现，但大部分行政事业性固定资产不提着旧或少提折旧。而“非转经”以后，由于所有者管理“虚位”，无人向经营者追索投资收益或所有者权益，收益分配严重向个人倾斜，造成严重补偿不足，国有资产变相流失，导致政府各部门、各单位之间“贫富不均”，职工待遇和办公条件差异很大，“小金库”屡禁不止。其根源在于各单位不平等的占用了国有资产，直接影响了一些单位的运转效率，也使违反财经纪律的行为有可乘之机。

“非转经”还有可能使国家关于政府机关和公益事业单位资产不得抵押、担保的禁令成为一纸空文。单位可以利用挂靠的经营实体或其他机构，名正言顺的对外融资，国有资产的所有权被合法的转换为银行或其它个体。对“非转经”行为的规范是本次全国性清查的重点之一。

第三，账实不符，信息不真。按照事业单位财务准则的规定，行政事业单位在年度终了，应进行清产核资工作，确保各项资产安全完整和会计信息真实可靠。但目前，固定资产账实不符的现象普遍存在。一种情况是有物无账，构建的资产不按时进行账务处理，形成账外资产，如已使用数年的房屋建筑物仍属于“在建工程”在许多单位并不鲜见。二是有账无物，已报废、毁损或已变价处理的资产继续在账簿上反映。三是账实差异，账簿上登记的资产类型、规格型号、价格等与实物出入甚大。上述现象严重影响了会计信息的真实性，使上级部门、财政机关、国有资产管理部门及金融机构掌握的资产信息失真。由于资产所有者“虚位”与“空位”并存，大量资产游离账外，安全性方面存在的隐患不容忽视。

三、创新行政事业性固定资产管理体制的主要思路及评价

第一，对行政机关和部分事业单位的非经营性固定资产，建立以统一监管为核心的管理体

制，改革非经营性固定资产无偿使用的模式。主要形式是：由国家和地方政府的国有资产管理部门作为出资人，成立资产管理公司或其他专门机构，建立出资人制度，构建新的国有资产产权运营主体，对政府机关和部分事业单位占用、使用的非经营性固定资产授权经营、托管，按照现代企业制度和市场经济要求进行优化配置和资本运作。具体步骤是：一是进行产权整合和变更，原归属各单位的固定资产产权变更至资产管理公司或其他专门机构名下，统一配置和管理。二是建立固定资产租赁制度，实行有偿使用，按使用人占用的资产量收取使用费；使用租金纳入单位经费预算，超支不补，结余留用。通过建立资产管理公司与使用人之间的新型经济关系，培养单位付费的市场化意识。在单位经费预算固定的条件下，约束其多占国有资源的内在冲动，利用经济杠杆调动单位提高固定资产利用效能的积极性和责任心，通过租金收入实现国有资产构建、使用、补偿的良性循环。

这种创新的管理体制在深圳、南宁、吉林等部分城市试点，已取得成功经验。相对于资

产结构简单，存量较少的行政和事业单位，新的管理体制确实能在短期内产生明显效果，值得借鉴和推广。但对于资产结构复杂，存量较大的部分事业单位，如科研基地、大型医院、高等学校等未必适用。这些单位的固定资产，以专用设备和设施为主，共享性不强。加之我们国家目前综合国力有限，其正常运转经费已经不足，实行收取固定资产有偿使用费的管理体制，只会加剧其经费紧张局面，极可能造成财务危机，影响正常运转，有悖于管理体制改革的初衷。

第二，构建以政府采购为主的增量资产管理模式。首先，根据统一的标准，科学合理的配置固定资产，限制不切实际、超标准的购置项目。第二，购置权与使用权相分离，从资产形成的源头防止无效资产的增加。

第三，建立“非转经”资产现代企业制度的管理模式。行政事业性固定资产管理的职责是为公众提供公共服务，对于其资产性质的界定，应当建立在非盈利基础之上。目前，尽管政府采取各种措施剥离资产存量中的经营性资产，但由于利益的驱动，不少单位仍在直接或间接地进行盈利性的资产经营活动，也直接或间接地损害着公众利益。

对经营性固定资产，采取收取使用费或租金的形式，显然无法从根本上解决问题。要采取更加有效的措施，使其与原使用单位脱离，这种脱离应该是彻底的，不仅包括使用权，还应包括产权、收益权、人事权等。可以组建一个专门公司进行经营，参与市场竞争，履行纳税义务；也可以采取出售、出让、拍卖等形式，实现产权变更。这种体制创新，对于改变单位之间苦乐不均，净化社会风气有很好的作用。而且可以消除官办公司的特权，实现市场经济下企业之间的公平竞争。这种体制面临的最大挑战在于它的可操作性，由于涉及到人员安置，面对的阻力和压力会很大，处置成本也不容忽视。

第四，构建完善的、操作性强的固定资产利用效能评价和监督体系。对资产使用绩效的评价，是进行资产配置、处置的重要依据，也是评判资产管理水平的依据；该评价体系应该包括资产使用率、完好率、增值率、闲置率、更新率、人均占用率等综合指标。评价体系应与建立固定资产管理责任制相结合，与单位的绩效，特别是与对管理者的服务与管理能力的评价相联系，应成为管理者职务、薪酬变动考评的重要组成部分。推行资产管理问责制，明确各管理部门职责和权限，建立高效、强力、公正、全方位的监督体系，也可定期委托社会中介机构进行专项核查。

这种监督体系，可能受成本过高和执法力度有限的局限，从实际运行情况来看，只要能和单位的切身利益挂钩，特别是和管理者、责任人的切身利益相联系，效果还是很明显的。

四、创新行政事业性固定资产管理体制应注意的几个问题

第一，防止资产使用中的短期行为。资产占用方式的变化，意味着使用者职责的转化。采取有偿使用的管理体制后，从成本和利益的角度考虑，资产的使用状态会从大量闲置转为无节制的利用，导致使用者对资产的维护漠不关心，实际上缩短了资产的使用寿命，加速计提了资产折旧，是对国有资产的变相损害。如果管理不当，资产提前报废将非常普遍。所以，采取有偿租赁的管理方法，必须建立一套防止资产被过度使用的短期行为的监管和约束机制。

第二，要结合不同单位的具体情况，实行不同的管理方法和体制。绝不可一刀切。行政事业性固定资产的存在状态不是一种模式，其管理体制也绝不可以千篇一律，不论哪种模式，首先要考虑其可操作性。

第三，与管理体制创新配套的改革措施必须同步。任何体制和措施均需要自然人来落实和运作，在体制创新的同时，相关法律法规的完善同样重要。要把资产管理纳入法制轨道，完善资产形成、使用、管理、调配、处置的制约机制，实现资产管理的规范化、法制化。