新公共管理对我国行政管治创新的启示

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提要：20世纪七十年代，大多数西方国家出现了空前的财政危机、政府管理危机和信任危机，同时又伴随着全球化、信息化、市场化及知识经济时代的来临，西方各国进入了公共部门管理、尤其是政府管理改革的时代。在西方政府改革的浪潮中，“新公共管理”的政府管理模式成为西方政府改革的基本趋势，并取得了一定的成效。

关键词：新公共管理；行政改革；效率

一、新公共管理的基本涵义“新公共管理”最早是由胡德于1991年在一篇名为《一种普适写作论文性的公共管理》的文章中提出的。胡德将20世纪七十年代中期以后，英国以及其他国家纷纷掀起的政府改革运动称作“新公共管理”运动。胡德将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。胡德所归纳的新公共管理的七大理论原则都可以为完善公共服务提供思想指导和价值归属。这七大理论原则包括：1、政府部门内的职业化管理。2、明确的绩效评估标准。3、更加强调对结果的控制。4、政府部门内单位的分散化。5、在政府部门内引进竞争。6、强调在政府部门内运用私有工商管理的方法。7、强调成本概念。新公共管理有很多不同的名称，如“管理主义”、“以市场为基础的公共管理”、“企业化政府”、“重塑政府”、“后官僚制典范”、“新公共管理”等，这反映了人们对正在发生的行政改革的不同看法。尽管如此，他们确实存在着某些共识：“从传统公共行政关注管理过程中的效率转变到极大地关注管理结果以及管理者的个人责任”。按照波立特在《管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验》一书中说的，“新公共管理”主义主要是由古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调的是商业管理的理论、方法、技术及模式，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量，因此“新公共管理”也被称为“新泰勒主义”。瓦尔特·基克特在《荷兰的行政改革与公共部门管理》一文中的观众比例为36%，同时辐射各个群体，女性观众的比例在频道节目中位居第一，达60%。推出了全新的知识娱乐栏目———《开心辞典》，它是借鉴国内外相关经验，经过精心设计的电视知识问答栏目。它面向广泛的普通观众，通过预赛、复赛多重选拔，让普通人在节目现场展示心理素质、知识储备和智力才华。首次实现的电视网络联动（既有节目现场观众的按键答题，又有场外观众通过网络或短信答题）使电视娱乐节目和观众之间结束了以往单纯的播出和收视关系，形成了真正互动的全面参与，而且“实现全家的家庭梦想”的主题，剔除了国外及港台地区同类节目赤裸裸的金钱刺激，更符合国人的欣赏习惯。

（二）从电视媒体自身建设的角度出发1、努力提高节目质量。从电视媒体自身方面来说，提高编制质量，丰富节目的内容和形式，从而增强传播效果，这是提高节目收视率的根本途径。以《快乐大本营》为例，栏目开办以来以新鲜的题材、多样的形式、清新的风格、新奇的内容及注重参与性、知识性、趣味性，带着观众一步步走进一个崭新的娱乐视听空间。它的每个小栏目都是参与性极强的，充分调动节目与嘉宾、观众之间的互动性。2004年以来，《快乐大本营》栏目又开始确立以阶段性活动为亮点，以普通的广大观众为主角的改版方向，这就更加积极地拉近了与观众的距离，淡化了以前那种“打综艺”和明星套路，逐步尝试“海选”、“现场PK”等泛娱乐化的新概念，如《超级女声》、《快乐男声》等的娱乐选秀节目，新改版的节目同样在全国范围内刮起一阵飓风。观众们不仅可以看到台上帅男靓女载歌载舞的表演，同时也可以积极地参与选秀活动，因为选手的票数是观众所投的，观众们拿起手中的手机，便可参与到节目活动中去，因而节目成功的三个基本保障就是把选手和观众紧密联系，把观众意见和专业意见有机结合，将台上和台下的情感紧紧交融。2、加强主持人的建设和管理。电视主持人在我国还是新生事物，仅有十几年的发展历史，较电视事业的发展来说，主持人队伍的管理与建设显得相对薄弱和滞后，还远远不能满足丰富多彩的电视节目的需要和广大受众日益增长的欣赏水平，实践也证明在广大电视节目主持人当中，优秀的主持人只有很少的一部分，而主持人有时甚至相当于电视节目的代言人，是电视节目与观众直接进行交流和沟通的桥梁。他们一方面代表电视台，将有关信息传达给观众；另一方面又要站在观众的立场，将观众的意见和建议反馈给电视台。因此，在加强电视节目与观众的互动性中，主持人无可厚非地承担了巨大的责任。依然拿湖南卫视的《快乐大本营》为例，《快乐大本营》的栏目主持人一开始是两个人的组合，后发展成为现在的五人组合，被称为“快乐家族”，号称“湖南第一主持天团”，他们轻松幽默的主持风格，搭配上各种参与性极强的互动节目，加之以活泼搞笑的作风，立刻在全国刮起了一股“快乐旋风”。主持人十分注重嘉宾与观众之间的互动，甚至可以说，他们在一定程度上已经可以操纵观众的喜怒哀乐。如在《超女》、《快男》的节目现场，主持人既要顾及观众的想法，同时也要兼顾选手和评委的心态，因而主持人在增强和保证节目的互动性中起着举足轻重的作用。

（三）电视节目加强互动性需要注意的问题。有许多电视节目为了吸引更多的观众参与，同时也为了增强收视率，设置了所谓的“大奖”，如晚会节目让观众发短信，便会有幸运大奖等着您；还有的电视栏目设立竞猜项目，让观众发短信竞猜。如，竞猜电视剧情节的发展，或是选秀节目中投票给某位选手。这些有观众发短信所获得的资费着实让某些投资方和电视台大捞一笔，这让我们不禁怀疑：电视节目这样做是在追求什么？是想扩大收视率？是想制造轰动效应？还是在追求经济利润的最大化？如何做好“参与与互动”应该是有关人员好好思考的一个问题了。“参与与互动”作为大众文化重要的传播方式，对社会的进步、民族素质的提高都有着不可忽视的深远意义，但目前市场运作利益为先的原则很大程度上扭曲了这一传播方式。这也许是我国电视媒介市场化发展过程中必须支付的“学费”，而这种大众传播方式的真正完善还有待于市场竞争法则的规范化和电视媒介素质的本质提高。将“新公共管理”界定为一种强调商业管理风格、顾客至上和市场竞争的改革取向。“新公共管理”的核心价值观是“3E”，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）。“新公共管理”强调政府公共管理应当像企业管理那样，将效率放在首要位置。

二、“新公共管理”与传统公共行政理论的区别第一，权力中心不同。前者政府是权力中心，但适度分权给社会；而后者政府是唯一人权力中心。第二，提供公共服务的主体不同。前者的公共服务全部由政府提供；后者的公共服务一部分由政府承担，而另外一部分由政府外包给第三方提供。第三，导致的结果不同。传统管理由于种种缺陷，会导致党政不分、政企不分、行政体制外部关系环境恶化、政府运作缺乏效率和竞争，导致公共服务危机重重。而“新公共管理”会有效弥补这些不足，使政府运作高效，职权明确，从而达到公平与效率的最佳组合。三、我国行政管理改革存在的问题第一，机构臃肿、重叠，人员繁多，层次设置多。政府职能不清，机构繁多。政府承担了许多本该由社会和企业承担的责任，从而导致政府规模、职能、预算的扩大，而且弱化了政府本该承担的宏观调控、监督、保障等重要职能。该管的没有管好，不该管的却滥用职权。由于组织机构不合理，机构重叠，从而使得职能不清，相互掣肘，政府机构庞大，工作效率不高。第二，表现在公务处理上，有的行政机关官僚主义严重，门难进、脸难看、话难讲、事难。公事不公办，走后门，拉关系。这些情况在我国不同层级的政府和不同职能部门都存在，导致了行政效率低下、官僚主义与腐败盛行。第三，行政执行过程中的职、权、责不清。出现多头管理，下属在一件任务上同时听命于多个上级。若多个上级在这一事情上的看法一致还好处理，若不一致，下属便会权衡各种关系，把重点放在关系处理上，而不会管怎么做才能最好地办好这件事，从而会造成行政效率低下，办事不为民的情况。有利可图时，大家都争着去做；无利可图时，就会出现相互推卸责任的情况。第四，表现在经费上，预算超支。许多行政机关拿着政府的资金，不计后果，结果钱花了一大把，却没看到效果。花钱大手大脚，浪费了大量的财力、物力。第五，公共服务社会化程度低，竞争力不足。公共服务是国家为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，具体指对社会提供公共产和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公共信息等。国际上一般按照一国公共支出规模与结构，来衡量该国公共服务的水平。据世界银行统计，1994～1997年高收入国家公共教育支出占GDP的百分比为5.4%，欧盟国家这一比重为5.3%，而我国同期比重只有2.3%。1990～1998年高收入国家的公共卫生保健支出占GDP的百分比为6.0%，欧盟国家这一比重为6.7%，而我国同期比重也只有2.0%。可以看出，与国际上公共服务水平较高的国家相比，我国政府公共服务还处在较低的水平。政府的财政压力大，政府资源配置难以优化，公共服务社会化程度低，社会多元化投资主体很难进入公共服务领域，而社会需要是无限的，政府的财力又有限，许多需要政府投资的紧迫事情因缺乏资源不能办理，资源配置难以合理。第六，法规制度不健全。由于行政法规不健全，任意增加编制，从而造成机构庞大、臃肿。一是我国行政管理体系至今还没有一套系统的行政法典去规范行政管理各个环节以及公务人员的行为；二是虽有一些单一的法规制度，但都过于笼统、分散、抽象，缺乏必要的实施细则，操作性不强；三是要完善行政管理的法规监督制约机制。第七，行政机关外部监督不力。一是国家权力机关对行政管理的监督，目前还停留在事后汇报、一般性巡视、开会期间质询等方式上，对正常的行政执行活动并无多大的约束力。二是政协是我国最广泛的统一战线组织，政协委员对我国行政管理的监督也只是通过工作观察和提提建议而已，实际上流于形式。三是人民群众由于不能有效地参与对国家事务的管理，实施对行政管理的监督，只能停留在口头上。

四、新公共管理理论对我国行政改革的借鉴作用1、新公共管理强调政府管理应广泛地引入竞争机制，使公共服务的产品和服务市场化，打破政府垄断局面，让更多的企业经营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率，使政府的管理资源有效、合理的配置，使其用有限的资源向社会提供更多的公共物品，提高公众的满意度。竞争可以提高效率；竞争迫使垄断组织对顾客的需要做出反应，要求对公众意见有很快的回应性；竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新。

引入市场竞争可以从两方面来做：一方面政府内部要注重提高公共服务的效率和质量；另一方面采用签约外包制，将一些工作交给有专业水平和专业能力的组织来做，解散或整合一些不必要的部门。这样可以消除机构臃肿、节省财政开支、节约成本、节省资源、提高效率、有效缓解财政压力，也是打破政府独家提供公共服务垄断地位的有效途径。政府确定某种公共服务的数量和标准，然后对外向私营部门、非营利性部门招标，中标的承包商与政府签订供给合同，提供“新公共管理”对我国行政管理改革的启示面对瞬息万变的市场环境，许多学者认识到传统预算对于企业的不适应性，并针对传统预算管理改革提出了两种不同的途径：改进预算和超越预算。改进预算即在预算管理的原有框架下，对于传统预算中存在的问题进行改进；超越预算则提倡放弃预算这种不增加价值的活动。超越预算的倡导者杰瑞米·霍普和罗宾·弗莱泽，提出了超越预算的实施框架，并在企业中推行获得了很大的成功。

通过这些成功的实例我们认识到，超越预算不仅给企业带来了经济效益的增加，从更深层次上还推动了企业管理思想创新以及企业文化的培养。超越预算管理对于我国预算管理改革的启示作用也正在于此。超越预算管理的提出超越预算最初是由CAM-I的两位欧洲学者杰瑞米·霍普和罗宾·弗莱泽提出的。他们在1997年12月和1998年6月发表于《管理会计》上的两篇文章中提到，阻碍企业在信息时代有竞争的一个主要障碍就是预算系统，并正式提出了超越预算的说法。1998年1月，杰瑞米·霍普和罗宾·弗莱泽创立了“超越预算圆桌会议”这一国际研究协会，专门对超越预算理论进行系统的调查研究。BBRT认为，现在的公司应该更具弹性和反应能力，以应对不可预测的变化、高度竞争和日益挑剔的顾客。传统的预算模型做不到这点，BBRT提出一种新的管理模型，它采用自我调节的、基于市场的标杆法并将权力从高层转移给一线人员。BBRT通过对北欧地区的一些完全放弃了预算且做得相当成功的案例研究分析来支持他们的观点和模型。BBRT认为，在高度信息化的社会寻求新的替代预算管理的经营管理机制是必要的，这种新的机制必须以“（1）目标制定；（2）战略；（3）成长与改善；（4）资源管理；超越预算思想对我国预算管理改革的启示□文/李雯公共服务。