行政单位内部控制与预算管理探析

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摘要：行政事业单位加强内控建设既是满足财政部门的监管要求，更是自身加强内部管理、实现其业务目标的重要保障，全面预算管理通过预算编制、执行、考核等手段促进单位目标实现。内部控制与全面预算管理是相互融合和促进的，本文对行政事业单位的内控制度及全面预算进行论述，并对相互融合关系进行了分析。

关键词：行政事业单位；内部控制；全面预算；融合

一、引言

从2012年财政部印发《行政事业单位内部控制（试行）》，在各级财政部门的组织、推动下，各级行政事业单位逐步建立了适合本单位的内部控制制度，并按财政部门的要求，每年在编制完成财务决算工作的同时上报内部控制报告。但内部控制执行过程中控制环境薄弱、内控制度不完善、内控执行力不高、对内控的监督不到位等，使得部分单位的内部控制流于形式。内部控制中预算编制随意，预算执行松弛，缺少预算分析和考核，导致预算业务未充分发挥其事前、事中和事后控制的功能，对单位业务目标的实现产生一定影响。全面预算是全员参与、全方位、全流程编制与实施的预算管理模式，旨在通过全员参与调动各责任部门的积极性，对各业务活动全方位纳入预算体系，预算管理过程覆盖整个业务流程。只有构建基于全面预算管理的内部控制体系，重视预算编制与审核，规范预算执行和调整，强化预算分析与考核，加强预算绩效管理，与内部控制有机结合，才能更好地实现单位的业务管理。

二、全面预算管理概述

全面预算管理要做到事前有计划、事中有控制、事后有考评，奖惩机制要落实，通过科学编制预算，加强预算对位业务活动的有效约束，同时加强预算绩效管理，促进单位业务活动的有序合规运行。

1.建立适合本单位的预算管理体系。行政事业单位应秉承全面预算的理念，充分调动各单位、各层级、各部门的积极性，人人都是预算参与者，人人都是预算执行者。只有合理调动员工的积极性和主观能动性，组织预算收入和控制费用支出才能落到实处。单位的预算管理组织体系可分为全面预算的决策机构、全面预算管理工作机构、全面预算的执行机构。各单位规模不同，组织机构有差异，预算管理体系设置形式可能不同，但这种体系的精髓、理念应保持不变。

2.全面预算编制。收入预算是部门或单位在编制年度预算时，预计该年度从不同渠道取得的各类收入的总称。除部分有事业收入的事业单位外，一般行政事业单位的收入来源较为单一。编制时做到内容完整，数字准确，不在部门预算收入外保留其他收入。行政事业单位支出预算中的基本支出预算和项目支出预算，是预算编制的重点。基本支出预算包括公用经费和人员经费两部分。按财政预算管理的规定，基本支出实行定额定员管理，基本支出定员定额标准由综合定额和财政补助定额构成。综合定额是针对综合预算而言，是财政按人或物核定的部门、单位总体的大口径支出标准；财政补助定额是财政对与其有资金拨付关系的单位、部门按人或物核定的财政补助标准，即财政预算分配定额。项目支出预算的编制要突出项目的特点，即具体项目的支出计划，不同项目之间保持相互独立，各个项目要有完整的预算。项目的申报、评审、批复、调整要符合财政部门的项目资金管理办法。预算的编制要兼顾财政部门的要求，财政部门每年在11月份开始要求各部门编制下年度部门预算，文件中会有编制原则、方法，流程等内容及时限要求，并配有预算编制软件，要求按期上报。

3.全面预算的执行。预算执行包括预算分析、预算控制和预算调整。单位应建立完整的内控流程，加强预算控制，使预算执行能落到实处。预算分析是预算控制的前提和基础。行政事业单位应定期或适时召开预算分析会议，分析预算执行进度，研讨预算执行偏差，对预算执行中的问题，及时提出改进措施。预算应具有刚性，经审批下达的预算，各责任部门必须认真贯彻落实。单位应建立合理有效的约束机制，配合必要的奖惩制度，为预算得到有效执行提供保障。

4.全面预算管理的考核全面预算考核是单位预算管理中的重要一环，是对预算执行结果进行检查、考核、评价。只有通过公平、公正的考核，才能确保预算执行不偏离目标。单位应建立完善的考核工作机制，考核要围绕年初制定的预算目标进行，考核机构、考核人员、考核的流程要明确。考核指标、考核指标权重等要设置合理，导向作用应明确。单位应制定奖惩制度，奖惩标准应公开、透明，重要的是对考评结果进行“兑现”，保证考评的严肃性。

三、行政事业单位内部控制概述

1.行政事业单位内控的原则。制衡性、适应性、全面性、重要性是行政事业单位建立健全内控制度的基本原则，行政事业单位应在上述四原则下，根据自身实际，建立和实施内部控制。行政事业单位内控建设更多的要在适应性原则上下功夫，大多数行政事业单位业务活动的共性，以及财政部门关于内控的规范性要求等，使行政事业单位内控制度常规业务方面基本有规可循。行政事业单位应本着实用高效的原则在细节上根据这些基本规范结合本单位的情况予以落地，增强制度的适用性。业务的规模、频繁程度不同，单位人员的情况不同，适宜本单位的制度控制措施亦有差异。当然，制衡性是内在逻辑。

2.内控组织。单位负责人对单位内部控制的建立健全和有效实施负责，是本单位内部控制的第一责任主体。只有单位负责人支持内控工作，并直接参与内控建设，为内控建设投入必要的人力、物力支持，单位的内控建设工作才能有序开展。规模较大的单位可以设置单独的职能部门，专门负责内控的建立和实施工作，规模小的单位可以指定牵头部门，一般放在财务部门。内控专门部门或牵头部门开展内部控制相关工作，应当充分发挥内部审计、纪检监察、财务等部门或岗位的作用。内部控制五要素中，行政事业单位内控建设中的“控制环境”要素在实务中更为突出和重要。控制环境是内部控制实施的土壤，奠定了内控的基调，包括单位的文化氛围、内部纪检监察、内部考核等。行政事业单位内控制度执行的结果很大程度上取决于一个单位的管理氛围，单位管理者的发展理念、工作作风以及内部纪检监察等职能的发挥。防止重制度建设，轻制度实施，避免为应付财政部门的内控要求而搞形式主义。

3.内控建立与组织实施。行政事业单位的内控制度与企业的内控制度原理及核心思想基本一致，都应遵循风险导向的理念，对本单位的业务流程进行梳理，识别关键控制点，制定恰当的应对措施，防止舞弊和差错的发生，以有效应对风险。行政事业单位应按财政部制定并印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，结合本单位实际，建立业务层面控制，如：货币资金控制、预算业务控制、采购业务控制、用章控制等。预算业务控制是指单位通过对预算编制流程的管理，并对预算的执行过程进行分析、控制，及时调整执行偏差，对未完成的预算采取有效的措施。预算业务控制是单位内部控制的一部分。

四、行政事业单位全面预算与内部控制的融合

1.目标的一致性。全面预算就是通过对业务活动和财务活动进行预测，对预算执行过程进行监督和分析，对执行结果进行评价和反馈，以实现单位预定目标。内部控制是指单位通过制定制度、实施措施和执行程序，对业务活动进行管控，目的同样是为了实现单位既定的目标。二者目标基本一致，均为了管理目标的实现。

2.内涵上的不同。单位为实现内控目标，制定的内控措施涵盖单位业务活动的方方面面，即内部控制的全面性特征，其中的预算控制是内部控制的一部分。单位为实现管理目标，实施全面预算管理，在预算编制、预算执行、预算考核等环节需要相应的制度措施去保障，即需要建立内控制度等制度夯实全面预算的基础。没有相应的内控措施，预算管理便流于形式，预算管理的作用大打折扣。

3.相互融合及促进。（1）预算编制环节的内控措施。强化预算编制责任，落实预算编制部门及岗位责任制，明确预算的编制流程，汇总流程，明确业务部门和财务部门在预算编制中的职责；加强预算审核责任，建立业务部门在预算编制中提交的业务基础数据的审核制度，明确财务部门预算合规性审核责任。（2）预算执行环节的内控措施。单位要按批复的预算执行，在预算执行中需要制定相应的内控措施，如预算执行涉及的部门的职责、权限等应该明确，岗位责任应该清晰；建立预算执行申请控制，制定申请流程，附以内控流程图，明确执行的方式；建立预算执行审批控制，由业务归口部门或财务部门审核，审核的权限设置要明确；资金支付控制，单位制定货币资金控制流程，对资金支付业务实施有效控制。（3）预算考核环节的内部措施。按内控原则建立考评工作机制，制定工作流程，成立考核机构或指定纪检监察部门负责，绩效评价要客观公正。预算管理制度需要借助内部控制的制衡性原则，以提高全面预算的执行力，减少全面预算编制、执行、考核方面的风险。内部控制不是目的，是通过相应的控制措施为实现单位既定目标提供保障。

参考文献

1.财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）（财会〔2012〕21号）.

2.财政部.关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见（财会〔2015〕24号）.

3.财政部.关于推进预算绩效管理的指导意见（财预〔2011〕416号）.

作者:刘海龙 单位:徽县会计管理核算中心