多元视角下城乡规划管理创新探析
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0引言
我国城市规划进程进一步加快，城市问题的规模和复杂程度都有大幅提升，在城市规划编制、审批和实施的管理中，暴露出许多矛盾和问题，规划管理面临更多的挑战，多元视角下的城乡规划管理创新有助于解决制约规划管理可持续发展的问题，为实现城乡规划全面发展保驾护航。
1规划管理存在的问题
1．1规划管理权限分散
尽管中央多次申令规划管理权要高度集中，不准下放，但是，与规划争权，自创所谓的封闭式管理，搞规划特权的园区或开发区仍然存在，甚至在多方压力之下，目前有些城市规划主管部门依然被迫将统一的规划权利下放，这些行为破坏了城市规划的有机统一性。造成城市结构松散、城市布局混乱、功能分裂、土地资源浪费、公共设施和基础设施鲜少等严重问题。
1．2规划决策缺乏有效的公众参与
规划主管部门既是城市的管理者，规划编制单位的主管部门，也是规划方案的审核方和规划成果的决策方，规划编制和实施过程中若缺乏有效的公众参与，就会导致规划决策仅仅是规划主管部门的单方决策和单方行为。许多城市的规划决策权集中在书记、市长、五套班子及几个规划专家手上，是少数人闭门造车式的决策。这种仅限于政府、专家和学者之间的规划模式，使得普通大众对规划缺乏应有的了解、参与，好的建议得不到采纳，大众对规划的支持和认可也随之降低，而“精英”们对现状的调查研究往往不足、深入群众往往不够、实践参与总是不足，由此导致规划决策不断变更、规划过于宏观不能落地的情况时有发生。
1．3规划管理缺乏有效的监督
由于现行监督体制不完善，监督效率低下，监督方式单一，监督过程不全面，导致监督制度作用很弱，起不到实际作用，这种缺乏及时有效监督的现象，给国家和人民造成很多永久性的，连锁性的损失。城市规划监督有效性的缺乏，在决策主体上表现为缺乏内部监督和外部监督。在内部监督管理上表现为缺乏上级城乡规划行政主管部门对下级主管部门的监督，在外部监督上表现为缺乏外界行业、社会公众、舆论和媒体对规划部门的监督;在监督方式上表现为监督手段单一，监督力度不足;在监督过程中表现为缺乏事前、事中监督，事后监督作用微弱，效果不明显。
2规划管理目标
2．1统一的规划管理
统一的规划管理有利于规划的宏观指导发挥积极作用，加强对规划编制、审批和实施管理监督工作的有效落实，有利于开发区和城市的可持续发展，各开发区的规划管理应当实行统一的规划管理。一是在规划宏观调控方面，按照国务院及有关部委要求，城市规划由城市人民政府统一组织实施，严格禁止地方下放规划审批权，要求市级规划的行政管理权擅自下放的要立即纠正，各类开发区以及大学城、科技园、度假区等必须由所在地城市规划行政主管部门统一行使规划管理权，编制、颁布的各类规划必须依据并符合上位规划。二是在规划审批和实施方面，加强信息一体化手段的应用，规划编制审批都能通过信息化手段实现实时动态更新，信息一体化有助于推动规划的编制、审批“一张图”管理工作，简化和缩短建设项目审批时限，实现对项目的监管。
2．2规划决策民主化取得成效
避免因规划决策的失误对国家和人民造成重大损失是提高规划工作素质，提高城乡规划工作效能的最基础工作，鄂尔多斯在推进规划决策民主化方面做了积极探索，取得了可喜成绩，比如成立鄂尔多斯市规委会，是市规划局的一个重要管理部门，重大项目都要通过规委会决策，完善的重大决策的规则和程序充分体现了决策的科学和民主;并且，建立了社会公示和听证制度，凡是与群众利益密切相关重大规划事项采用社会公示和听证制度，充分听取公众意见，积极采纳，对不采纳的意见予以书面回复;逐步完善针对规划项目的专家咨询制度，建立了区内和区外知名专家库，重大项目决策会都要邀请专家和社会人士，相关人员参与。
2．3建立城乡规划监督制约机制
加强对城乡规划全部管理工作全过程的监督和制约。强化内部监督，建立行政责任制及其行政错误责任追究制度，在意识上和行为上对从业人员进行教育和督查;强化外部监督，加强外界行业、社会公众、舆论和媒体对规划部门的监督，对外部监督形成记录，对提出的意见和建议的采纳结果进行整理;推行政务公开制度，确保规划工作向信息化、科学化、公开化发展，政府公开并不只是公示，更要对公示项目的反馈意见给予足够重视，并据反馈意见对规划作出合理的调整和完善;实现监督手段多样，监督效果明显，监督过程全面。
3规划编制管理创新
3．1提升规划编制理念
规划编制单位和规划管理者在为使规划成果更加科学合理方面作出的努力有目共睹，但部分规划编制成果严重脱离实际，规划管理随意性较大、工作效率低等问题，从根本上看是编制管理理念落后的原因，应转变规划管理理念，进一步强化规划编制工作。首先，合理把握规划指标的刚性和弹性，对于建筑退线等要素的控制要硬，对高度、密度、开发强度的控制要因地制宜，可以根据效果、地块所处位置(新区与旧区)的不同而通过走程序作规划动态更新，体现规划的灵活性。其次，要加强规划编制研究，在思想层面把以人为本、尊重自然、道法自然、低影响开发等理念融入规划，在编制技术层面投入充足的人力和时间，进行深入细致的现状调查和经济分析，重视并保障规划编制成果转化为规划设计条件，确保应用于规划管理的科学性和可操作性，通过公众参与制度、专家制度、听证制度增加规划审批的技术含量。
3．2加强规划编制质量和行业管理
近年，规划先行理念日益深入人心，城市规划编制部门的勘测、编制、信息化等业务量随之逐渐增多，规划编制者的社会责任感却逐渐弱化，对规划前期研究的不足和现状调研的不深入，不能因地制宜，重数量而不重质量等导致规划成果质量参差不齐。因此建议一是要增强编制部门的行业自律机制，提高规划编制部门的管理水平，从思想上教育规划编制者要有社会责任心，克服规划编制过程中的名利心、功利心;二是提高规划编制部门的业务水平，在规划编制中，尤其是控规的编制中，深化对重要公共设施，基础设施以及重要企事业单位等情况的调研，发现问题，分析存在问题的成因，提高规划的科学性和可操作性;三是建立有效的市场管理机制，加强对规划编制单位的管理，按《城乡规划编制单位资质管理规定》等规定提高规划编制行业准入和升级的门槛。建立对规划编制单位的责任追究制度和具体实施细则，建立规划编制单位资信档案，并依法依规地落实对失信单位的处罚。
4城乡规划审批管理创新
4．1提高审批的阳光化和法制化
首先，提高审批的阳光化，在审批环节实行局务会集体决策，在技术方面实行专家集体决策，在信息方面实行公示制，将各类矛盾在萌芽状态解决，达到削减个人自由裁量权，减少规划成果实施随意性现象的发生。其次，完善以“一书两证”为核心的规划审批管理基本制度，总结经验，因地制宜，体现地方特色和民族特色，塑造城市地方特色，从弥补控规效力不足、科学性不够等方面的缺陷完善控规，强化可落实性，加强对控规中土地使用性质、开发强度和环境容量等强制性指标的控制，提高法制化的程度，实现从“人治”向“法治”的转变。
4．2创新工作流转流程与框架
城乡规划工作面临着规划的宏观性与建设项目的地方性之间的矛盾，以致许多好的规划思想在地方很难落实，规划的宏观调控作用难以体现，甚至委曲规划本意。城乡规划工作者要明确各级政府的权利，领会各级规划的意图，明确各自的责任，按照“一级政府，一级规划、一级事权”的原则，形成层级梯度有序的规划管理工作架构。城市规划行政主管部门可根据工作需要因地制宜地设置派出机构、派驻业务人员，增设驻区联络点，这种方式既能有效落实上位规划，维护上位规划的法定地位，保持规划管理的集中统一，也有助于指导基层工作，为地区和基层提供高效服务。上海、深圳、广州、杭州等规划部门在工作运转流程与框架方面分级管理和垂直管理的创新，对各地的规划工作的运转流程有很好的启示。
5规划实施管理创新
5．1创新城乡规划的监督管理制度
只有制度才能保证和维护监督的实施效果，没有以制度为载体的监督是形同虚设的监督，是无效的监督。目前，由于制度缺口和人员欠缺等方面的原因导致很多地方存在基本没有事前、事中监督，内部监督流于形式的现象，没有对建设项目进行跟踪监督，只进行事后监督，近似于形式上的监督，很软弱，对于既成违法事实，难以挽救，如很多房地产项目由于缺乏事前事中监督，建设完成后出现无法竣工验收，但是核发了预售许可证后房产已经售出，给人民的财产造成很大的损失。
5．2创新规划管理行政责任追究制度
建立有效的规划决策责任追究制度对于保障规划决策者采取负责的规划决策态度有着重要意义。首先，建立城市规划决策责任档案可为决策责任追究提供事实依据。记录决策的每一个环节，会议记录或者文件签发单记录每一个环节的经办人，在局务会等集体决策时应将各领导的反对或赞成的意见记录在会议纪要里，会后应让与会领导审查会议记录的内容并签名，将记录归档，以备查询，这样的集体决策机制，为决策责任追究提供全面、真实的基础材料，在很多地方已经取得明显效果。其次，分解落实规划管理的行政责任，明确规划执行和规划实施的监管等城乡规划管理的各项任务，明确各项任务的各级责任主体，明确责任主体的失职或过失应承担的处分，并应对城乡规划管理工作中的各种违法违规行为造成后果的，或造成严重影响和重大损失的，或对违法建设不依法查处的，视情节轻重追究各级负责人的责任。
6结语
城乡规划管理创新是一项十分艰巨而重要的工作，只有具有扎实规划知识、顽强意志、正确规划方法和能拒绝诱惑的规划人，才有希望管理好、规划好、建设好城市。规划管理创新是城乡规划发展的活力之源，是人民的呼唤，及早建立完善、可操作性强的针对编制、审批、实施的管理体系、法律、法规与对策，是城乡规划可持续发展的根本途径、必然选择。
作者：贾丽 单位：鄂尔多斯市规划审验中心
