铁路建设征地思考

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摘要：阐述了美、俄、日、法铁路和我国台北一高雄高速铁路、集宁一通辽合资铁路建设用地的优惠政策，针对我国铁路建设征地拆迁存在的问题提出了一些建议。

关键词：铁路用地新线建设投资效果

改革开放以来，随着经济的不断发展，铁路建设征地拆迁和移民安置的费用不断提高，已占工程造价的很大比重。即使这样，仍有一些建设项目，因征地拆迁和移民安置问题影响工程进度，这方面工作做不好，还会直接影响社会的稳定。

铁路是国家基础设施的重要组成部分，它的社会属性和投资量大、回收期长、回报率低等行业特点就决定了铁路建设的征地拆迁和移民安置不同于房地产开发。基础设施的收益者是全社会，而政府的经济职能应该是通过税收供给社会“公共物品”，从这个意义上讲，铁路建设的用地应由政府调拨，征地拆迁和移民安置的费用应由中央和地方各级政府负责，目前，起码应该得到各级政府的支持和优惠。

美国是一个铁路大国，铁路营业里程居世界首位，这与政府对铁路的支持是分不开的。19世纪末，美国政府曾无偿赠予土地修建铁路，规定铁路公司铺设铁路则铁路两侧各份3kin土地划归铁路公司，铁路公司通过出售这些土地获取铁路建设和发展的资金，铁路得到了迅速发展。〕

俄罗斯铁路主要是在政府的扶植下发展起来的，政府除给予铁路直接资助外，还提供许多优惠政策以利铁路发展，铁路征用土地一律免费，拆迁只按固定资产净值补偿。

日本铁路建设初期，政府对铁路投资给予了非常优厚的保护条件，早在日本铁道公司成立之初，政府免征其所需土地的税费;在后来的卫星城铁路修建过程中，市区部分的铁路用地由卫星城开发者以最低价转让给铁路公司，市区外的部分，卫星城开发者负担实购价的差价及一半的铁路路基工程费用，体现了收益人负担的原则。

此外，法国政府给予铁路巨额的财政补贴和资金;英国颁布土地购置法律支持铁路建设;加拿大也曾用赠地方式鼓励修建铁路;瑞典实行上下分离后，铁路基础设施的建设由政府投资;德国政府对铁路基础设施的投资有2种形式:一是无偿补贴，二是无息贷款，以折旧还本。

我国台北一高雄的高速铁路建设中，特许投资公司在工程建设与合同运营期间，以优惠承租方式取得土地使用权。台湾当局规定，高速铁路经与土地所有者商定，可采取出让“地__仁权”的方式让高速铁路通过，而不一定征购土地。在车站等特定地段，土地征用面积大于单纯车站建设所需面积。土地所有人可选择政府一次付清补偿费的出售方式，也可以选择待车站建成后，以应得补偿费参一与已成为公地的土地开发，或领回部分已开发土地或建筑物的方式。因为车站建成后相关土地或建筑物的区位条件有很大改善，地价和房价都将不断上升，原土地所有人可得到较优惠的回报。其余剩余土地作为公有地产，升值后也可补偿政府的部分投资。

合资铁路由于有地方政府的参与，地方政府往往给予更多的支持和优惠，征地拆迁和移民安置间题比较容易解决。最有代表性的是集通铁路的建设，内蒙古自治区仅收取02元/rnz的征地费用。自治区对被征用土地的农户进行了统筹的调整，用补偿费在新调整的地块中打了灌溉机井，变旱地为水浇地，既解决了铁路用地，又照顾了农牧民的利益。全线征地73koZ，征地拆迁手续不到la时间就全部办完。不仅保证了铁路建设顺利进行，而且降低了工程造价，集通铁路综合造价指标为225万

元/km，大大低于平均水平。

而广州北编组站扩建工程的征地拆迁和移民安置工作，虽然经过铁路各级领导多方努力，也不同程度得到了地方政府有关部门的支持，但其实际发生的征用土地单价还是高于广州市政府当年颁布的国家建设征用土地单价控制标准。扩建工程征地拆迁平均补偿单价约105元/mZ，但在同一地区，由地方政府牵头统一承包，公路部门为新建公路征用土地的补偿单价平均低于45元/mZ。

近来年，铁路建设项目因为征地拆迁和移民安置问题增加投资的现象十分严重，如京九线衡商段增加投资1.2亿元，宝中线增加投资22亿元，兰新线增加投资12亿元，达成线增加投资06亿元等等，大部分铁路建设项目都因此调整过概算。因为征地拆迁和移民安置延误工期的情况也时有发生，而且，这个问题如果解决得不好还会构成社会不安定因素，直接影响到稳定大局。

针对目前铁路建设项目征地拆迁、移民安置工作的基本情况和存在的问题，提出如下建议。

(l)征地拆迁与扶贫工作相结合。对于贫困地区的铁路建设项目，征地拆迁，移民安置和扶贫工作一起考虑，由政府扶贫基金解决。水利工程的征地拆迁和移民安置就有类似情况。1999年5月国务院在京召开三峡工程移民工作会议，要求有关省市要积极接收安置移民，为三峡建设多做贡献。迁人地政府要妥善解决迁人移民承包士地、购买或新建住房、转人户口等问题，安排好他们的生活和生产。对因迁建工矿企业破产或关闭而使地方财政减少的收人由中央财政采取转移支付办法予以适当补助。小浪底水利枢纽是黄河上的一个控制性枢纽工程，征地拆迁和移民安置全部为政府出资。水库淹没影响涉及河南、山西两省，需搬迁的总人数约18万人，淹没耕地133.33kmZ，移民迁建静态投资60亿元，其中利用世界银行软贷款11亿美元。

(2)建立健全组织机构，明确职责，加强制度化、规范化、科学化管理。端正“要想富，修铁路”的思想，应该在铁路建成以后，带动沿线经济发展而致富，而不能利用铁路建设征地拆迁而致富。严格控制建设区域人口的盲目增长和乱上基建项目，防止造成国家、集体和个人财产的损失;对初步设计后增加的实物严格把关，对协商征地后，突击增加的实物不予补偿，严格按有关规定办事。建议有关部门，项目一旦确定，尽快开始征地拆迁和移民安置工作。

(3)提早做好调查研究和宣传解释工作，避免影响工程进度。凡是征地拆迁工作进展顺利的项目，

地方政府、铁路部门都进行了一系列宣传解释工作，包括搬迁者权利宣传，补偿方法宣传，可选择方案宣传等。并且通过调查和宣传，设计单位可以增加对受影响居民的现状、需要和选择的了解，防止发生需付出昂贵代价的错误，减少居民对搬迁的抵触与搬迁有关的压力，这样做有利于得到搬迁者的合作，加快搬迁的过程。

(4)协调获得地方政府最大限度的支持。号召地方对日支持移民工作，优先安置就业、农转非、培训物资供应等，减少农业税、所得税，让移民得到真正的实惠。合资建路是铁路建设的一个发展方向，也是解决建设项目征地拆迁和移民安置的最好方法。合资铁路的征地拆迁工作由地方政府全权负责，地方政府自己的事情自己办，有利于降低征地拆迁和移民安置的费用，地方政府也能从铁路建成运营后，沿线土地的升值中得到相应的回报。

(5)采取有效办法，降低征地拆迁成本。由于铁路征地的价格要远远低于商业开发的地价，可以多征用，一部分建设用地，靠出售沿线土地的开发权，筹集大量的建设基金，相应降低征地拆迁成本。合资铁路在这方面容易得到地方政府的支持，广梅汕铁路以土地为资本，招商引资建站房，先后与外商签定了合作建站房协议n个，使县以上车站站房都是集运输、商贸、宾馆、餐厅、写字楼于一体的综合大楼，广梅汕铁路公司自己未投资，还分到10多万耐的运输和商贸用房，为合资铁路的建设积累了很好的经验。

征地拆迁和移民安置工作是一项政策性很强的工作，不仅影响到铁路建设项目的工程造价和工程进度，同时影响到铁路和地方的关系以至社会的稳定。应认真作好这项工作，以保证铁路建设项目的顺利进行。