我国收费公路管理对策优化研究

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我国自新中国成立以来，通过多种途径建设公路管理事业，其中收费公路管理在兼顾公平原则和经济效益方面有了长足进步，同时仍有一些令人不满意的地方，若采用由政府全权负责管理或者完全由市场机制自身调节都会存在一定程度的弊端，从注重社会公平性和提高资源利用效率的角度来讲，都应该在如何优化收费公路管理上做更多的工作。

一、优化我国收费公路管理的目标取向

现阶段的优化方向在于投资者和使用者利益的协调，通行费政策及社会效益的正确导向，收费标准的科学制订，收费期限的合理确定。“统筹规划、总量控制、讲求效益、减少站点、科学发展”将是我国收费公路管理的目标取向。

二、优化我国收费公路管理的基本原则

我国收费公路管理的优化应当遵循“统一管理与分级管理相结合，以统一管理为主；宏观管理与微观管理相结合，以微观管理为主；规范化管理与权变性管理相结合，以规范化管理为主”的基本原则。这主要基于以下几方面的考虑：第一，实行统一管理前提下的分级管理，是根据马克思主义哲学的整体性、系统性原理，由我国现有的经济体制及收费公路的特点决定的。我国要不断统一交通行政主管部门实施的行业管理职能，管理法律、法规、规章，管理的经济、技术标准及总体运行目标。同时，充分发挥地方协作性、积极性、创造性。第二，实行政府宏观调控下的微观管理，是由收费公路具有自然垄断性及市场机制作用所决定的。我国收费公路管理要在市场经济体制的运行规则下，实现政府宏观调控、专门机构管理、企业特许经营的模式。第三，实行以规范化管理为主的规范化管理与权变性管理相结合的管理，是由我国宏观现实背景、管理水平阶段性特征及人民群众需求所决定的。为此，要政府进一步通过法律手段、行政手段、经济手段来规范收费公路管理的管理步骤、管理程序、管理方法和行为方式等。对于所处的动态环境、条件要随机应变，采用权变管理。

三、优化我国收费公路管理的主要举措

结合国外收费公路先进管理经验，我国应在现有基础上加以优化。

(一)健全管理法制

我国现有的公路法律法规体系一是不配套、不完善，二是没有建立起全局性、战略性公共基础设施管理要求的法律法规体系。依据《收费公路管理条例》，一是研究制定各地收费公路价格标准和收费年限的指导性意见，并对制定或调整收费标准的程序，经营管理成本费用核算，收费年限、平均车流量的测定，集资贷款利率和平均利润水平的计算，车辆通行费计费方式等做出可操作的规定。二是研究建立收费公路价格听证制度，广泛听取意见，论证可行性，提高透明度。三是借鉴典型经验和做法，出台征收收费公路沿线土地、房地产增值补偿费有关政策，直接投资收费公路或用于偿还收费公路贷款。

(二)明确管理职能

要明确管理职能，必须理顺各级公路管理机构间的关系，应该按照“统一领导、分级管理”的原则，明确划分各级政府在公路管理中的职权。比如，国省干线公路应由省级政府负责，具体工作由省级交通主管部门和省级公路管理机构全面负责；县道、乡道的养护管理及其机构的设置，由县级人民政府决定。

(三)调整管理机构

各级交通主管部门应当以“简政放权、减少干预、加强调控、多予支持”为总体要求，加强统筹规划、制定政策、提供服务、检查监督，合理设置收费公路管理机构，组织工作专班，改变目前机构重叠和管理不科学的现状。

(四)创新运营机制

1.建立严格开放的竞争机制。

对于管理人员，收费机构定人定岗，人员实行聘用制。全面推行收费公路实行全员劳动合同制。一律实行考试考核、公开竞岗、择优聘用、持证上岗、末位淘汰。对于企业，围绕公路网建设的规划，制定收费公路建设的中长期计划，公布拟建设收费公路的等级、规模、质量要求、建设期限、收费标准、收费年限，进行公开招投标。

2.建立务实有效的约束机制。

依法签订劳动合同，实行岗位工资制和同工同酬制。对于因不可抗力致合同因此失效的，要给予一次性经济补偿；对于违反合同规定的，依法解除合同。

3.建立公平透明的激励机制。

科学制定公路通行费收支预算，严格执行收支两条线，明确细化支出范围，发挥好超收分成政策激励机制作用。收费站通行费上缴及时的，通行费资金给予优先拨付。收费站内部管理规范的地方，地方政府在安排建设项目、通行费支出时适当倾斜。对不同类别的收费站点，在人员经费、公用经费安排上应有所差别，鼓励创建文明单位。建立和完善符合收费公路管理机构特点的人员激励机制，健全薪酬和绩效考核制度，建立培训激励、荣誉与福利激励。

4.建立灵活恰当的协调机制。

逐步建立收费公路管理档案，强化对收费公路的动态管理。建立收费站基本数据库和资料库，及时更新。切实加强收费站周边环境整治工作，向对收费站点附近单位、居民做好宣传、解释工作，争取有关部门和群众的支持配合，维护收费站良好的收费秩序。做好收费公路精神文明建设。综合并协调收费公路投资者、经营者、管理者、使用者和政府五方面关系，既要体现政府的诚信守诺态度、管理者的公正执法行为，也要保证投资者和经营者的合法利益及广大使用者的合法权益。

5.建立科学及时的监督机制。

首先，构建独立的监管机构，它是以中立者的身份、作为第三方来保护市场的竞争性和公正性。第二，细化监管内容，如市场准入、退出、价格、服务质量与标准等方面。第三，严格监管程序，如美国对电力行业的监管程序，包括管制规则制定的程序、业务许可证发放的程序、电价核定的程序、电价调整的程序等。第四，增强社会监督，如美国建立了一套完善的投诉举报机制，实行“六公开一监督”制度，主要是通过受理业务申请和处理举报投诉这两种形式，绝大多数市场违规行为都是通过利益相关方的举报而被揭发。另外，在收费标准制定中可以实行价格听证、公开收费信息等。第五，加大监管力度，如美国《能源政策法》规定，联邦能源监管委员会可以对每例市场违规案件处以每天100万美元的罚款，对凡有恶意操纵市场行为的企业负责人处以5年的监禁。

6.建立灵敏便捷的反馈机制。

合理制定监测工作规划、科学分布监测站点布局、全面建立监测制度和信息渠道，及时了解收费公路市场变化、经营者收益及利益分配、收费政策执行等情况，掌握市场动态，提早预防、及时处理、避免再犯。

(五)革新管理方式

1.强化三大管理一般方法———目标管理、责任管理、协同管理。

强化收费公路管理中的目标管理，即根据收费公路管理的总目标、管理职责和管理任务，结合微观实际，制定出某个时期的综合目标和单项目标，然后逐层分解落实至各个职能机构、各个工作岗位，再围绕此目标体系进行组织、检查、控制、考评等一系列强化活动过程。强化收费公路管理中的责任管理，即对其管理机构、管理人员、岗位权责，进行统筹规划、科学安排、合理组织、落实责任、明确权限，形成优化、高效的工作秩序的强化活动过程。强化收费公路管理中的协同管理，即运用系统论、协同学、新公共服务理论等来分析收费公路管理中相关机构之间、人员之间的关系，明确职责、相互配合的强化过程。

2.采取多元方式筹资。一是采用特许经营方式。

收费公路建设在国外起步较早。如法国政府1955年颁布的《高速公路法》中规定全面推行收费高速公路建设经营管理特许企业制度，建立两类特许企业，一类是半官方的企业集团，即法国收费高速公路特许企业联合会；另一类是私营企业。前者负责管理法国80%的高速公路，法国中央和地方管理机构拥有股份。法国用有偿预付款、保证金和参与合作经营等方式对其借贷予以支持，高速公路特许经营公司则用通行费偿还贷款和预付款。二是采用新型项目融资模式。一些国家为解决收费公路建设所带来的财政负担和外债压力，把BOT、TOT、TBT、PPP、PFI、ABS等作为解决办法。如法国开始建设高速公路时并不顺利，直到1970年成立了专营公司，让私营企业参与收费高速公路建设才得以迅速发展。三是推进“费改税”的实质性工作，征收燃油税。法国政府除约有10%的由政府直接投资兴建、免收通行费的高速公路，通过征收燃油税设立公路投资特别基金进行筹资。

3.构建智能系统管理。

随着电子信息和网络技术的逐步发展，电子收费和交通管理系统广泛应用。例如，收费系统根据不同的收费形式、通行卡方式和人工参与程度分为两大类———半自动收费和全自动收费，六种———动态称重收费、投币式收费、磁卡(IC卡)收费、计算机管理通行费(条形码)收费、不停车电子收费和红外线收费。德国高速公路的智能化运输系统值得学习借鉴，它运用了目前最先进的全球定位系统(GDP)和全球移动通讯系统(GSM)技术，主要包括全自动缴费系统、预缴费系统、网上预缴费等。全面安装推广使用全自动无人值守自动发卡系统。有步骤地更新收费站房设施，争取实现国、省道主干线收费站全部实现电视监控及使用“收入票据信息系统”。

4.注重政府主导和政策扶持。

各国政府在收费公路管理方面都始终发挥着调控作用：一是政府通过经济手段保证了收费公路的有效运作；二是政府通过制定优惠政策为融资提供了良好的投资条件；三是政府通过法律手段为融资活动创造了有利的外部环境。

(六)提升管理人员素质

收费公路管理的效率和水平主要取决于管理人员的素质。其人员配备，要从质量、结构与数量等综合考虑。从质量上，各层级人员要符合上岗要求，推进轮岗制度，积极采取“请进来、走出去”的方式，组织业务骨干相互交流、学习，加强人员业务技能培训。从结构上，组织构成上，应形成高层、中层、基层管理者及一般工作人员四级模式；水平构成上，主要包括综合管理者、专门管理人员、技术人员、工人等；年龄构成上，形成老中青结合的梯队结构，大体保持在老年和青年各占20%~30%、中年占50%~60%为宜；性格气质构成上，尽量考虑彼此能接纳配合的。从数量上，各级领导干部数量要按照原则和实际来设置；技术人员配备遵循“定岗定员、一专多能”的原则；一般工作人员按照相关法规、工作任务量来安排。

作者：戚龙琦 单位：湖北三峡职业技术学院