推进煤企循环经济的财税总体结构构想

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【摘要】煤炭工业是国家发展循环经济的重点行业之一。由于煤炭工业发展循环经济的外部性和战略性，这就需要政府对其进行支持，财税政策就是重要手段。目前相关财税政策零散，设计缺乏整体性和系统性。文章从正向激励和逆向限制两个层面就煤炭工业循环经济项目投资、技术研发、生产、消费、国际贸易等方面全面构建了整体财税支持框架，并提出了促进煤炭工业发展循环经济的具体财税政策建议。

【关键词】煤炭企业；循环经济；激励；财税政策

一、财税政策支持煤炭企业发展循环经济的必要性

煤炭是我国的基础能源和重要原料，在未来较长的时期内，煤炭仍将是我国能源安全的基础。煤炭工业是国家发展循环经济的重点行业之一。

生态环境与自然资源是一种共享资源，具有典型的公共物品属性；发展循环经济具有很强的正外部效应，社会收益大于个人收益。因此，需要政府更多、更积极地干预。同时，循环经济产业是一种全新的挑战性产业，该产业的建设周期较长，前期投入多，很多经营是微利甚至不盈利的，资本的趋利性使得私人部门对发展循环经济产业的积极性不高，有的甚至不愿介入，因此需要政府加以引导和支持。政府介入的另一个原因是发展循环经济是涉及到一个行业、地区甚至国家战略发展的长远构想，其短期经济效益可能无法满足某些个体的现阶段局部利益需求，必须通过政府力量从长远利益和全局战略的角度加以引导，甚至在必要时禁止一些对社会有害的行为，进而强制提供生态有益的物品，即优效品（MeritGoods），如禁止或限制排污，提供相关教育等。

由于煤炭工业发展循环经济的外部性和战略性，这就需要政府对其进行支持，财税政策就是重要手段。但目前相关财税政策零散，设计缺乏整体性和系统性。

二、促进煤炭工业发展循环经济的财税框架整体设计

目前，煤炭工业在发展循环经济的过程中，在资金、技术、市场等方面面临问题，一些发展循环经济试点的煤炭企业出现了“循环不经济”的尴尬局面，严重影响了煤炭企业发展循环经济的动力和积极性。因此，需要全面、系统地设计、构建引导煤炭企业发展循环经济的财税政策。

首先，应引导其循环经济项目投资行为。对于煤炭工业循环经济项目，政府可以在企业所得税、资源税方面给予优惠，而且对于特殊重要的、投资数额巨大的国家级煤炭循环经济项目，国家财政可以采取直接投资方式予以支持。

其次，应引导其循环经济技术的研发行为、支持技术研发、示范推广、教育培训。技术的先进、可行性直接决定着循环经济的成败。政府应鼓励单位和个人开展煤炭循环经济的技术研发，在所得税政策和营业税政策方面予以优惠。政府预算投入在煤炭循环经济技术研发、示范推广、教育培训方面也应予以支持。

再次，应引导其产品生产行为，同时引导社会消费行为，倡导绿色生产和消费。对于生产过程中浪费资源、破坏环境的煤炭企业，考虑从资源环境类税、消费税方面给予限制；对于生产中综合利用资源的产品，可以通过增值税政策、政府采购予以支持。

最后，应考虑建立“绿色关税”体系和加强煤炭工业循环经济行政监管。

基于对发展循环经济的正向引导和逆向限制，笔者设计了如图1所示的煤炭工业发展循环经济财税政策框架，以引导煤炭企业的经济行为。

三、促进煤炭企业发展循环经济的税收政策

参照国际惯例，结合我国实际，在调整和优化循环经济税费政策体系中，既要立足我国循环经济政策的目标导向和煤炭工业发展循环经济的现实需要，同时又要考虑我国税制的结构现状和发展方向；既要有利于促进国家循环经济战略的实施，又要符合税制发展的整体要求；既要间接引导与直接激励相结合，又要鼓励性政策与限制性政策相结合。

（一）促进煤炭工业循环经济投资的税收政策

1.企业所得税政策

煤炭工业发展循环经济一般需要巨额设备资金投入，如何降低煤炭企业发展循环经济初期资金投入压力，快速回收投资减轻其负担？在促进煤炭工业循环经济投资上，企业所得税的政策重点可以从煤炭企业循环经济项目的关键设备投资抵税、计提折旧，煤炭企业循环经济相关产品所取得的收入减计纳税等方面给予倾斜。

2.资源税政策

制定鼓励煤炭企业提高煤炭资源回采率、提高煤炭开采伴生资源综合开采利用的资源税税收优惠政策。煤炭企业实际回采率高于设计的回采率，可实施优惠的资源税税率；煤炭开采过程中伴采其他矿产资源的，资源税税率与综合资源回采率、综合资源利用率挂钩。

（二）引导煤炭产品绿色生产和消费的税费政策

税收对绿色生产和消费的调节主要通过产品的价格来体现。上述促进煤炭工业循环经济投资的税收政策虽然也可以最终反映到产品价格上，但其调节的主要着力点还是在煤炭企业的投资行为，其传导政策信号到产品购买者方面需要一个过程，作用不直接。从引导煤炭产品绿色生产和消费的角度考虑，可从以下几个方面进行考虑。

1.增值税

煤炭企业发展循环经济对资源综合利用企业来说，以成本非常低的废渣等废弃物为原料进行生产，产品增值部分所占比例较高，而使用的废弃物又不能取得增值税专用发票，或虽然取得相关数据，但抵扣率低于征收率，在按增值的比例缴纳增值税时，形成高征收低抵扣的状况，与其他非循环利用资源的企业相比要缴纳更高比例的税收。为了鼓励煤炭企业综合开发利用资源，可考虑增值税优惠政策。

2.消费税

我国消费税调整充分体现了国家利用税收手段促进循环经济发展，鼓励发展环境保护型、资源节约型、高附加值产业的政策导向。目前消费税应加以完善：需将目前尚未纳入消费税征收范围且不符合循环经济发展的高耗能产品、资源消耗品等纳入消费税征税范围；现行消费税征收范围应扩大到煤炭产品，逐步调高税率；通过税收手段来调节消费者的消费行为，鼓励广大消费者进行绿色消费、清洁消费。

3.资源税

通过征收资源税以提高煤炭开采成本和煤炭价格，改变我国目前以销售量或自用量来征收资源税的情形，使煤炭资源的开采和利用更具效率。应由现行的以销售量和自用量为计税依据改为以销售收入为计税依据，并适当提高资源税的税率；实行差别税率，与煤炭开采过程中的煤炭回采率挂钩，回采率低的税率高、回采率高的税率低；对乱采滥用、回采率低的开采者采用高税率，课以重税，以示惩罚，引导企业出于利润最大化的目的珍惜与节约资源。

4.环境税

国务院颁布的《节能减排综合性工作方案》中已明确提出要研究建立环境税，财税部门也在积极考虑运用税收手段加强环境保护。按照“谁污染谁缴税”的原则，可以将现行的排污、水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活废弃物等收费制度改为征收环境税。同时，对保护环境的煤炭企业，按其对环境资源保护程度进行税收减免。环境税收取得的收入可以作为开发污染防治技术的科学研究经费和煤炭工业生态环保的奖励基金。

5.排污权交易制度

煤炭工业还应逐步开展排污权交易试点，建立排污权交易制度，控制煤炭企业排污，最大限度保护生态环境。煤炭工业可在“总量控制”前提下，实行排污权有偿取得。政府通过招标、拍卖等方式，将排污权有偿出让给排污者，改变目前煤炭企业（主要是焦化企业）随意排污、不顾成本的状况。

（四）调整相关货物进出口的税收政策，建立“绿色关税”体系

“绿色关税”体系在煤炭工业的体现是限制一些煤炭资源产品的出口，特别是继续限制高污染（煤焦）产品出口，改善我国的煤炭资源出口结构，鼓励高附加值的煤炭产品出口，保护国内煤炭资源。应对国内目前不能生产的煤炭工业污染治理设备、环境监测仪器以及环境无害化技术等进口产品，减征进口关税和增值税。

四、促进煤炭企业发展循环经济的财政政策

（一）预算投入政策

工业化国家一般通过预算投资、预算补贴、财政贴息和开发投入等方式来发展循环经济。煤炭企业是高能耗、高污染的企业，煤炭工业循环经济的发展直接影响国家循环经济发展情况。因此需将煤炭工业发展循环经济纳入政府公共预算支持范围。

1.在经常性预算中逐步提高煤炭工业发展循环经济的支出预算

未来政府财政预算改革的基本取向是建立公共财政，预算资金安排要体现公共性、政策性的客观要求。由于煤炭工业循环经济具有鲜明的正外部性，属于社会共同需要的范畴，因此提高煤炭工业循环经济发展的支出预算与公共财政改革是吻合的。支持煤炭工业发展循环经济的经常性预算主要用于：（1）煤炭工业发展循环经济的科技研究与开发；（2）煤炭工业发展循环经济技术示范和推广；（3）煤炭工业发展循环经济教育和培训；（4）煤炭工业发展循环经济管理监督体系建设。

2.在建设性预算中加强财政对煤炭工业循环经济的投资力度

（1）逐步提高投资占预算内投资的比重；（2）更多利用贷款贴息方式；（3）选择一些特殊重要的、投资数额巨大的国家级项目，国家财政可采取直接投资方式予以支持。

3.完善政府间转移支付制度，设立中央对地方煤炭循环经济专项拨款

政府间的转移支付制度是公共财政体系的一个重要内容，是市场经济国家的通行做法。我国由于地区经济发展不平衡，区域间的政府财力相差悬殊，地方财政富裕的东部沿海基本没有大型煤炭企业，而在西部和中部省份，有我国主要的大型煤炭企业，因此这些省份往往是煤炭工业循环经济发展的大省和财政穷省。因此，建议设立中央对地方政府的煤炭循环经济专项拨款。

（二）政府采购政策

市场经济国家政府通常把环境保护、资源节约与合理开发等特定目标纳入政府采购通盘考虑。循环经济促进法规定，国家实行有利于循环经济发展的政府采购政策，使用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能、节水、节材和有利于保护环境的产品。

对于煤炭工业，各级政府应将煤矸石砖纳入政府采购的范围。煤矸石是煤炭开采过程中的废弃物，煤矸石堆放不仅占地，而且煤矸石山周围的地下水会受到一定程度的污染。将煤矸石制造成建筑用的矸石砖，是典型的发展循环经济。然而，目前煤矸石砖缺乏市场，亏损的多，因此需将其纳入政府采购的范围。通过政府直接采购，引导和示范煤矸石砖的使用，为煤矸石砖扩大市场，通过扩大生产规模和降低煤矸石砖的流通和营销成本，降低煤炭企业循环利用煤矸石的成本。