可持续发展下的国内资源型城市改革成本探索
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【摘要】资源型城市的转型问题是一个资源型城市发展必须面对、必须解决的问题，而转型成本的研究是资源型城市转型首先要考虑的问题。文章从转型成本构成、转型成本支付、转型过程中的风险分析入手对城市转型成本进行深入分析，试图为我国资源型城市顺利转型和可持续发展提供一定的依据。
【关键词】资源型城市；转型成本；成本支付
从20世纪80年代至今，我国资源型城市的问题日益严重。不论是城市被迫转型还是主动转型，转型问题是一个资源型城市可持续发展必须面对、必须解决的问题。无论是政府转型还是企业转型，无论是替代产业选择还是转型路径设计，资源型城市转型都离不开对转型成本的研究。
一、资源型城市转型成本构成
转型成本，概括来说是指从产业转型开始至替代产业的确立、GDP及就业率基本达到或超过转型前的水平这一过程中政府、企业社会和个人所需要付出的代价。具体来讲，我国资源型城市转型成本的构成主要有：
（一）政策成本
从政府的角度来考虑，针对资源型城市的经济转型，国家和地方政府都要给予一定的政策支持，比如财政转移支付资金、税收减免、财政贴息等等，这是转型过程中政府必须支付的成本，政府的支持是企业转型的关键。
（二）劳动力转移成本
主要指由于工资刚性和技能差异引起的转型企业在组织和安置职工中必须支付的成本。包括下岗职工失业补贴、再就业培训费用等。
（三）环境治理成本
由于资源产业的发展常常是以牺牲环境为代价的。不治理环境，必然会为以后经济发展埋下重大隐患。因此转型的过程也就是减少环境污染，加强环境保护，恢复生态系统以往功能的过程。
（四）清除企业历史陈欠债务所支付的成本
在资源型城市转型中需要清理的企业陈欠债务主要包括：企业拖欠的各种税款、拖欠银行贷款的本息、企业与其他企业间的相关债务、企业拖欠职工的各项款项等。
（五）理顺政企关系所需支付的成本
由于长期计划经济体制的原因，资源企业承担了本应由社会和政府承担的职能，社会职能使企业背上了沉重的包袱，严重影响转型。根据市场经济的规律对这些附属部门进行改制和分离，将其纳入社会有关部门统一管理，在这一过程中也需要支付相关的成本。
（六）建立社会保障体系需要支付的成本
转型期间完善社会保障体系所需要支付的成本主要包括：进一步完善城镇企业职工基本养老保险制度；扩大养老保险覆盖范围；加强和完善城市居民最低生活保障制度等等。
二、资源型城市转型的成本支付
在全国经济高速发展的近几十年里，资源型城市付出了惨痛的代价，诸如经济畸形发展代价、生态破坏代价、社会畸形发展代价等。随着国家转变经济发展方式战略的实施，经济和社会同步发展的迫切需要，资源型地区必然要支付转型成本，而且这种转型和发展成本将由过去资源产区单一支付的模式转变为由全社会支付。从世界资源产业进入转型的国家，如法国、德国、日本的转型经验来看，他们的资金来源主要有以下几个方面：政府给予直接资助、政府通过优惠政策如减免税间接资助、政府与金融机构对转型企业实行特别的信贷政策、积极争取国外资金的援助等。由于各个国家国情及经济发展状况不同，这些经验虽然不能全部照搬，但还是有值得借鉴之处的。根据我国目前的情况，各相关主体在转型过程中应发挥的作用及应支付的转型成本有：
（一）中央政府应发挥的作用和承担的转型成本
在资源型城市转型过程中中央政府履行的基本功能是制定资源型城市转型的整体战略、制定扶持政策、提供社会保障、提供制度创新激励、保持经济稳定发展。
1.从国家层面制定转型的整体战略
中央政府应立足资源型城市的实际，以可持续发展为指导，制定诸如产业发展战略、人力资源开发战略、城市化发展战略等。2001年辽宁阜新获批成为我国第一个“资源枯竭型城市经济转型试点市”；2010年11月，山西省向国家申报的“国家资源型经济转型综合配套改革试验区”获得国务院批准，这是全国面积最大的“综改区”，面积达到156579平方公里，包含太原、大同、阳泉等11个地级市，显示出中央对山西转型的支持。
2.制定切实可行的财政扶持政策
长期以来我国的资源型产业在发展过程中，不仅没有得到相应的政策扶持，反而充当了牺牲者的角色，大量的利润空间被其他行业占据。我国大多数处于成长期的资源型城市并不是抛开资源谈转型，而是依旧希望围绕资源谈转型。因此，国家在制定产业政策时应考虑修正不利于资源产业发展的政策，并制定相应的扶持政策帮助城市顺利转型。比如税负过重是资源型产业普遍面临的问题。因此从产业和国家经济可持续发展的角度，国家应调整资源产品税赋，改生产型增值税为消费型增值税，以扩大抵扣范围来降低应缴增值税税率。制定资源产业转型中专用资产补贴税，落实税收返还政策，降低部分税种的税率。同时运用宏观调控的手段，加大对资源型城市财政转移支付的力度，在分级财政中增加地方政府留成比例。
3.建立健全社会保障体系
资源型城市转型应该是以生存、稳定为第一目标，其次才是发展和繁荣。在选择转型时首先考虑的应该是解决职工的就业和温饱问题，只有这样才能确保转型有一个稳定的社会环境。因此国家需要拿出一定的专项资金来解决下岗职工的安置费和基本生活费等费用。同时建立社会最低保障体系，在解决职工进入社会统筹问题时，国家应给予经济补偿。
4.建立良好的服务体系
我国资源型城市是国家计划经济的产物，其在发展过程中并没有遵循效用最大化的市场规律，而是根据国家整体对资源的需要进行布局和发展。市场经济时代，经济转型需要一个适应市场经济体制的发展环境。中央政府一方面要通过制定各种政策法规为城市转型提供法律依据；另一方面要运用行政手段打破体制障碍，提供制度创新激励，并建立有效的激励机制引导社会资金的介入。中央政府要通过监督、激励和服务机制，使得在资源型城市转型过程中各级政府效用最大化，同时使中央政府的功能目标得以实现。经济发展的实践表明，只有建立合理的利益分配机制和良好的服务体系，政府才可以既从宏观上调节区域经济的发展，又从微观上保证区域之间良好的合作关系。
（二）省、市地方政府应发挥的作用和承担的转型成本
资源产业衰退，资源型城市就会衰落，而地方政府有维护地区繁荣、保持充分就业的责任。因此地方政府应起到承上启下的作用，主要负责经济转型规划方案的编制，地区产业政策的制定，年度经济与社会发展计划与经济转型规划的衔接等，同时承担起相应的转型成本。
1.制定城市发展战略和转型政策
我国现有资源型城镇426座；在这些资源型城市中处在成长期的有82座，占19.25%；处在鼎盛期的有290座，占68.07%；处在衰退期的有54座，占12.68%。对于处在衰退期的城市已无需探讨是否转型，而是要及早实施产业转型。国外的转型实践表明，产业转型应在成长和成熟期进行，如果进入衰退期转型会付出高昂的代价，城市会因为拥有资源而陷入可怕的“资源诅咒”。对于地方政府而言，放弃资源是其在转型过程中承担的最大的转型成本，但从长远来看，这也是城市要想可持续发展必须承担的。
2.制定优惠政策与区域倾斜政策
政策方面，地方政府层面的支持主要是针对转型制定优惠的财政政策、土地政策和引进高科技人才政策，同时与金融部门配合，多方筹集配套资金。如日本针对转型地区，采取产煤地域事业补助金和地方支付税等财政政策对产煤地域进行支持，对进入产煤地域的企业实行长期低息的设备资金融资和长期运转资金融资，减免地方税，减收额的8%由国家补贴。
3.改善地区投资环境和生态环境
经济环境决定着一个地区经济发展的快慢，一个好的投资环境，可以受到投资者的青睐，形成招商引资的吸引力，也可以增强国家对该地区支持的信心。经济转型的环境和氛围需要地方政府来营造，生态环境的治理和改善也需要政府牵头。例如山西实行的生态治理保证金制度就值得借鉴和推广。
4.积极帮助转型企业减负
积极帮助转型企业剥离社会功能，解决企业过度承担的政府和社会职能。企业的陈欠债务包括企业拖欠的各种税款、拖欠银行贷款的本息、企业与其他企业间的相关债务、企业拖欠职工的各项款项等。在这些成本中，有一部分企业可以通过资产变现来支付，另一部分则需要国家及政府的扶持和支付。这些问题没有政府的支持，企业很难靠自身的力量解决，转型也会成为一句空话。
（三）资源型企业和社会应承担的责任和转型成本
1.企业要提早做好转型的预期工作，在企业的兴盛阶段就要着手发展多种经营，发展多元化的产业链条，并在利润中提取一部分资金作为将来转型的专项资金，未雨绸缪，做好企业的资金积累，为转型打好基础。
2.逐步分离企业的社会职能，增强企业的竞争力，在集中精力抓好传统产业的基础上发展多种经营，增强企业的抗风险能力，为完成产业的转型打好基础。
3.打破传统的用人机制，分离企业冗员，减轻企业的负担，同时要将分离冗员同组织下岗职工的再就业结合起来，缓解就业压力，确保社会稳定。
4.全社会积极参与转型。资源产业转型无疑是现代社会中的一次重大变革，转型不单单是资源产业部门的事，它涉及到政治、经济、社会等各个领域，因此全社会都应积极参与进来，共同分担转型成本。具体来讲，科研单位应积极为转型出谋划策，提供理论指导；金融部门应主动配合，做好资金的筹措工作；教育界培训机构应帮助搞好转型企业职工的培训工作；社区和工会应力所能及帮助企业职工寻找新的就业岗位；职工也要积极参与到转型中，通过学习提高自身的素质和劳动技能，充实到新的岗位上，或者重新开创自己的事业，带动更多的人员就业，再为国家的经济发展作出贡献。
三、转型成本支付过程中的风险分析
（一）政策风险
虽然目前全国都在提转型，但毕竟还没有形成成熟的经验。2001年辽宁阜新获批成为我国第一个“资源枯竭型城市经济转型试点市”，十年过去了，但全国现在还没有一套具体的指导城市转型的实施细则，政府在实行经济转型过程中所推行的各项经济政策是否连贯，是否存在以后出台的经济政策否定当前政策，这些都是转型过程中的风险。
（二）投资风险
在城市转型的过程中企业要利用高新技术改造传统产业或开发新的附加值高的产品，在新技术开发的过程中，存在技术能否适应和新产品能否开发出来的不确定性。同时这类企业有可能面临技术不成熟，缺乏高科技企业管理经验，市场的不确定性等因素，企业的风险也是很大的。
（三）社会风险
资源型城市长期以来的特殊性，形成城市职工观念的特殊性，人们比较容易满足于现状，对转型可能抱着抵触的情绪，对社会的稳定会造成一定的影响。
对于转型过程中的风险，如政策风险可以通过政府行为加以避免。政府在制定转型政策时，要加强政策制定的科学性，政策一旦实施，要保持政策的严肃性和持续性。对于投资风险，可以设立转型专项风险补偿基金，对替代产业以及优先扶持产业的投资损失予以一定的补偿，并且支持风险投资业的发展。对于职工的问题，政府和企业应该把转型和培训结合起来，积极帮助转型职工再就业，同时通过社会保障体系解决职工的转型之忧。
