公共管理用鸟笼理论处理公共服务领域中央地方关系

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内容提要：可以用陈云的“鸟笼”理论来解释和处理公共服务领域中央和地方的关系。这个“鸟笼”是一个多维的、形状不规则的、带网状特点的空间。地方政府各项公共服务的自由度形成这个“鸟笼”的边界。处理公共服务领域中央与地方的关系，就是要设计和编制好这个“鸟笼”。处理公共服务领域中央与地方的关系，中央起主导作用。首先要在方针政策上起引导作用，为公共服务的建设创造良好的社会氛围，为“鸟笼”营造良好的内外环境。

十一届三中全会以来，我国以经济建设为中心，经济总量有了举世瞩目的增长。与此同时，公共服务领域的一些社会事业相对于人民的需要却显得供给不足。针对社会运行中一些相当普遍、甚至相当尖锐的矛盾，中央适时提出了构建社会主义和谐社会的理念，并提出了建设服务型政府的要求。最近召开的十六届六中全会又把构建社会主义和谐社会作为专门议题。可以预期，未来的几年中，在党中央的领导下，我国在和谐社会建设、公共服务方面将会取得重大成绩。 构建社会主义和谐社会、改善我国的公共服务，有一个必然的要求，即处理好公共服务领域中央与地方的关系。本文试就这一问题提出一些看法。

一、“鸟笼”——公共服务领域中央与地方关系的假想模型

陈云同志对计划经济条件下国家与国有企业的关系，曾经有一个著名的“鸟笼”理论。把鸟抓在手里，鸟就不能活动；没有一定的约束，企业的行为就可能给宏观经济带来不良影响（我曾经提出“宏观经济总效果是微观经济效果的矢量和”这一观点，其数学模型为：

（详见注释）。

可以借用陈云同志的“鸟笼”理论来描写新的历史条件下我国公共服务领域中央与地方的关系。

其一，这个“鸟笼”具有多维属性，每一项公共服务是一个“维”，有多少项公共服务就有多少“维”，所以这个“鸟笼”是一个多维空间。

其二，对于不同的公共服务，地方政府的自由度——活动空间及责任空间是不同的。因而，这个“鸟笼”又是不规则的。

其三，由于每一项公共服务通常又包含一些具体内容，对于每一项具体内容，地方也会有一定的活动空间。因此，这个“鸟笼”又带有网状的特点。

其四，地方政府各项公共服务的自由度组成这个“鸟笼”的边界。地方政府不能超越边界自行其是；中央政府也不能越过边界干预地方。“鸟笼”范围内既是地方政府的可作为空间，也是地方政府的公共服务责任区。

二、“鸟笼”的设计与编制——明确公共服务领域中央与地方的权责边界

应用陈云同志的“鸟笼”理论处理公共服务领域中央与地方的关系，最重要的就是要设计和编制好这个“鸟笼”，即明确中央与地方有关各项公共服务的责任与权利。这是一个艰苦、细致的过程，科学性、可行性、适度的积极性是对这个过程的必然要求。

明确中央与地方建设公共服务体系的权责关系必然要求由中央主导。中央主导首先表现为要出台起主导作用的方针政策。近年来国民经济某些领域一再过热，地方政府扩大投资规模热情不减，中央不得不多次进行宏观调控。这些情况说明，地方政府的注意力仍然聚集在GDP上。因此，应当促使地方政府由经济建设型向公共服务型转变。为了有利于实现政府转型，“以经济建设为中心”的基本方针应让位于“以构建社会主义和谐社会为中心”。“以构建社会主义和谐社会为中心”并不排斥经济建设，恰恰相反，经济建设是社会主义和谐社会的物质基础。所不同的是，“以经济建设为中心”是以经济建设为目的；“以构建社会主义和谐社会为中心”是以经济建设为手段和基础。同时，也应当考虑是否不再把GDP增长作为发展目标，而只把它作为一种事后的统计数据。如果不淡化GDP目标，就很难、甚至不可能改变地方政府的运转中心，就难以推动地方政府由经济建设型向公共服务型转变。应当用就业率、城乡居民收入水平、义务教育入学率、社保医保覆盖率及其水平、环境保护、万元GDP能耗，这样一些指标群来取代GDP

有利于和谐社会建设、有利于加强公共服务的大政策出台，是对整个社会指导思想及其行为的导向，在这些大政策的影响下，全社会就有了构建和谐社会、加强公共服务的氛围——地方政府活动的“鸟笼”就有了适宜的内外环境。

此外，中央的主导作用还体现于下面一些方面。

1.中央与地方公共服务责任的分解。即明确哪些公共服务由中央提供，哪些公共服务由地方提供，哪些公共服务由中央与地方共同提供，并明确与之相应的条件与权限。

2.按轻重缓急与条件具备的程度明确各项公共服务的阶段目标，即制定各项公共服务的目标值与实现目标的时间表。

3.关于财政支出结构的调整，中央财政首先自身要作好结构调整，要大幅度提高用于社会公共事业的支出比重。同时，对省、市财政预算比例也要提出定量的调整要求。而且，不仅要调增量也要调存量。

4.为地方搞好公共服务提供若干保障。一是政策保障，保证政策的连续性；二是人事保障，尽可能保持地方领导干部的稳定；三是保证地方提供各项公共产品的资金需求。

明确公共服务领域中央与地方的权责边界，要靠中央主导，但也不排斥地方的作用。这种权责边界的确定，是中央主导下中央与地方协商的过程和结果，体现的是民主集中制。权责关系明确以后，至于地方政府实现目标的路径选择、过程、方式，是运用行政手段、还是借助市场力量，如何安排使用财政资金，只要有法可依、能力所及，那是地方的事，即地方政府在与中央商定的“鸟笼”内的自由度。

三、应注意的几个问题

1.我国的行政层级是党政高度融合的,讨论公共服务领域中央与地方的关系，绕不开党政关系问题。为了有利于党委、政府各司其职，应当明确提出处理公共服务领域中央与地方的关系，就是中央政府与地方政府的关系。

2.地方的不少部门由国务院有关部委垂直领导，因而要在公共服务体系建设中对这些部门与地方政府的关系作出一些规定。这是对“鸟笼”内部环境的协调。

3.我国各地发展不平衡，公共服务体系的建设和发展，也应有区别政策。从“鸟笼”理论来讲，就是对不同地区要设计、编制不同大小与形态的“鸟笼”。

在我国经济体制的转轨过程中，研究社会公共服务、探讨和处理公共服务领域中央与地方的关系，是一个全新的课题，具有很强的政策性和实践性。但只要我们正视这个问题、务期必成，集中大家的智慧，就一定能处理好这个问题，并使我国目前的公共服务水平有一个大的提高。

（注释：地方和企业作为微观经济主体，其经济行为的效果是互为消长的，它们的行为方向与宏观经济所要求的方向有一个方向偏差—α。有些微观经济行为的效果，给宏观经济带来正向影响，有些则带来负向影响。对宏观经济的调控就是要调整微观经济主体的经济行为，使微观经济主体的行为方向最大限度的与宏观经济的要求保持一致，符合宏观经济的总要求。）