公共管理公共产品理论和公共选择理论关系之辨析

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公共产品理论和公共选择理论是西方财政学中的两大主流理论，正确地理解这两大理论体系各自的内涵以及它们之间的相互关系，是把握当代西方财政学的关键所在。但是，长期以来，国内外财政学界在关于这两大理论体系关系的问题上，存在着许多众说纷纭的说法。通常的见解往往强调两者之间的分歧，甚至连两大学派的代表人物马斯格雷夫和布坎南都提出了类似的观点。而另一种见解则强调，尽管这两类理论之间存在着某些表面的差异，但就整个财政理论体系而言，它们之间的关系是统一的。可被整合的。本文的写作目的正是在于具体阐述后一种见解的具体观点，并期待这一研究有助于进一步加深对于西方公共财政学体系的理解，从而更好地为我所用。

一、规范的财政理论：公共产品理论 公共产品理论认定义公共产品、私人产品以及混合产品出发，论述了政府和市场各自的职责范围所在及其分界线。首先，公共产品所具有的非竞争性特征表明了社会对于该类物品或服务是普遍需要的；而公共产品的非排斥性特征则表明了收费是困难的，仅靠市场机制远远无法提供最优配置标准所要求的规模。在这样的两难处境下，政府机制的介入是解决问题的唯一途径。其次，在私人产品的提供问题上，市场机制和政府机制均是可利用之工具，但广泛的经验事实表明，在大多数的情况下，市场机制提供私人产品往往比政府机制提供私人产品更有效率，主要的原因在于，在现有的技术条件下，市场机制能够通过分散化的处理方式，更为有效地解决经济过程中的激励和信息问题。所以，总的来看，公共产品理论的结论是，政府机制更适宜于从事公共产品的配置，而市场机制则更适宜从事私人产品的配置，这实际上也就划定政府与市场的理论分野。当然，对于界于公共产品和私人产品之间的混合产品应如何处置的问题，根据上述推理，公共产品理论也同样给出了原则性的回答，这就是根据混合产品中公共产品性质或私人产品性质强弱的不同，或近似于公共产品处置，或近似于私人产品处置，或由政府和市场共同来提供。

通过上述对于公共产品理论的简明阐析，我们可以清楚地看到，公共产品理论所力图解释的是，政府机制应该承担何种职责，以及与此相关的市场机制又应该承担何种职责，而并无涉及政府和市场在实际中正在承担何种职责。因此公共产品理论显然应归入规范研究的范畴，也就是关于“应该是怎样”的研究。所以，我们可以把这一理论明确定义为财政学理论体系中的规范研究部分，或称之为“规范的财政理论”。

二、实证的财政理论：公共选择理论

公共选择理论的要旨在于，它认为公共政策的生成是社会中不同利益集团之间利益矛盾折衷、平衡的结果。这一理论秉承了古典政治经济学的优良传统，始终坚持以利益分析的方法来分析政府机制运作的全部实际过程，使西方财政理论界展开了一次“向新政治经济学回归”的历程。

我国财政理论界的部分研究者在对公共选择理论的理解上把注意力过分拘泥于诸如“直接民主制”、“代议制民主制”、“单峰型”、“双峰型”等理论模型之上，并进而得出公共选择理论不适用于我国财政实践的结论。其实，既然在社会主义初级阶段条件之下，社会的不同利益矛盾是客观存在的，而政府的有关政策也必定是这些矛盾平衡的产物，因此，当抽象掉一些具体形式内容的不同，着重从其理论精髓的角度来理解时，公共选择理论对于分析我国的公共政策和财政政策生成及执行的实际过程，仍然是有着很强的理论借鉴意义的。比如，最近几年国有股减持几上几下的实践，就可以充分反映出利益矛盾对公共政策生成和执行的制约。

由上述分析我们可以发现，公共选择理论的作用在于分析政府或财政过程的实际状况是怎样的，是对于客观状况的一种解释，并不涉及“好恶”等主观判断。因此，同样非常清楚的是，公共选择理论应归于实证研究的范畴，也就是经济分析中关于“客观事实是怎样”的分析。值得注意的是，公共选择理论所实证的并不仅仅是政府或财政过程的表象，它力图说明的是之所以产生这些表象的内在根源，即利益矛盾。为此，公共选择理论在实际上构成了财政学理论体系中的实证研究部分，或可将之称为“实证的财政理论”。

三、公共产品理论与公共选择理论的关系

通过本文以上的分析，我们已经可以清晰地看到，在一个完整的公共财政理论体系中，公共产品理论和公共选择理论是不可或缺的两大支柱。

公共产品理论旨在说明一个理想的政府机制应该是怎样的。这一规范研究完全是有必要的。尽管在现实中，任何实际的政府机制总是和理想化的政府机制会有着或大或小的差距，但这并不能表明我们确立一个理想化的政府模型是不必要的，相反，只有确立了理论上的最优化模型，我们才能够辨别清楚经济活动所应努力的方向，并对现实经济状况作出适当的合意性评价。这就如同在实际的考试中，很少甚至没有学生能够达到100分的标准，但确立100分这个最优标准仍然是必需的。因为，只有确立了这样一个标准，才能够很好地解决两个必须解决的问题：其一是，究竟向哪一个方向变化才是好的，100分抑或0分？其二是，如果有一个学生成绩为70分，而另一个为80分，哪一个更为优秀一些？要回答这两个问题，都必须确立一个参照的标准，而100分就提供了这样的一个标准。以此观之，公共产品理论的意义正是在于提出了一个政府机制应该怎样做的规范化标准并为实际中的财政机制变化指明了方向和提供了评判依据。

但是作为一个完整的财政理论体系而言，仅有规范理论是不够的，因为仅仅停留在“应该怎样才是做得最好”的分析上，而缺乏改变现状的实际方略，财政学研究仍然不能很好地服务于经济实践。要想针对现实的经济状况提出切实的、具有可操作性的政策来，就必须很好地分析实际的经验过程究竟是怎样的，以及主导这种状况的深层次因素，因为进一步政策的制定将同样很可能受到这些客观存在的深层次因素的制约，也就是说，要使得理论研究能够很好地指导实践，不仅需要规范理论指明前进的大方向，而且必须通过实证研究牢牢地把握经济环境中的客观制约因素，这样才有可能制定出既符合正确的方向、又切实可行的改进方案来。财政理论体系的建设同样如此。而公共选择理论正是当代西方财政理论体系中解释客观财政现实究竟如何，以及为何是这样的理论。

因此，综上所述，本文认为，作为规范理论的公共产品理论和作为实证理论的公共选择理论之间的关系，应是统一的和相辅相成的，它们共同构成了西方财政理论的完整体系。

四、几点说明

之所以在以往的研究中往往会强调公共产品理论与公共选择理论的差异，而相对忽视其统一性，其原因可能有下述两点：

1.混淆了规范研究与实证研究的界限。在以萨缀尔逊为代表的新古典综合学派的研究中，这是一个常见的问题。比如，在宏观经济问题的研究中，当某国处于通货膨胀状态时，财政政策应该是紧缩的，这一观点是没有任何问题的，而且显然属于规范分析的范畴，但是，当上述结论被不恰当地转换为“一国出现通货膨胀时，其财政政策就会是紧缩的”，就极有可能产生错误。因为，在利益刚性的制约下，即使在通胀期间，财政支出也有可能不仅难于下降，反而还发生实际的上升趋势。之所以在分析中发生这样的误解，就是因为后者关于事实是怎样的判断属于实证分析的范畴，不能简单地用规范分析来予以解释，否则研判的逻辑就变成了“应该是怎样，就会是怎样”，而这一逻辑显然不会是合理的。又比如，在证券市场的研究中，“有效市场”概念属于一规范分析之范畴，用于说明证券市场之最佳状态，毫无疑问是有着极大的理论价值的。但如果在实证研究中把有效市场假设和真实市场相混淆，则必然又会产生一些不正确的结论。同样的道理，由于公共产品理论的始作涌着正是萨缀尔逊严而马斯格雷夫等也都深受新古典综合范式的熏陶，因此，在如何认识公共产品理论在整个财政理论体系的地位的问题上，同样产生了混淆规范分析方法和实证分析方法的错误。也就是说，公共产品理论本来的任务是提供一个理论上所确立的最优化政府模型，从而在财政研究中确立价值评判的标准和指明实践改进的方向。但是，新古典综合学派却不恰当地把它用于解释资本主义国家政府和财政活动的实际过程，并且得出资本主义国家政府和财政活动就是公共财政的结论。而事实上，资本主义国家政府和财政活动在实际中究竟如何的问题，是由利益较量所决定的。因此，分析这一问题必须使用实证的财政理论，而非规范的财政理论。

2.正是由于新古典综合学派混淆了规范分析和实证分析的范畴，并在这一泥潭中难于自拔，他们的逻辑进而发展为：既然资本主义国家的财政是公共财政，是符合最优经济假设的，因而政府干预经济必定成功，所以，政府应大力干预经济。这就进一步导致了与布坎南等为首的公共选择学派在政策层面上的分歧。因为公共选择学派既然重视实证过程，就必定重视这些实证过程背后的利益矛盾制约，也就是政府政策所受的制约，并因此得出政府干预经常是无效的结论，所以不主张政府积极干预经济。这也就是所谓的“两种截然不同的国家观”。当然，在这一分歧发展的过程中，以布坎南为代表的公共选择学派过度地强调政府干预的无效性，也是导致分歧扩大的另一方面原因。

通过以上对于分歧产生原因的探讨，我们依然可以看到：公共产品理论与公共选择理论是统一的、可被整合和应被整合的。因为分歧产生的原因并不在于理论本身，相反，恰恰是导源于对相关理论的误用，没有把握好相关理论在财政理论体系中的相对位置。

五、借鉴意义：整合的财政学

通过对公共产品理论与公共选择理论关系的研究，我们可以发现许多对于构建我国财政理论体系十分有益的可借鉴之处。这些可借鉴之处主要包括：

1.完善的财政学理论体系必须有两大组成部分，即规范的财政理论和实证的财政理论。缺乏了前者，我们就有可能迷失努力的方向或很难对财政现实作出适当的全意性评价。而缺乏了后者，我们又很难把握财政现实之所以形成的客观原因，而解释不了这些原因，也即政策制订和实施中的客观制约条件，就不可能真正地使理论为实践服务。总之，规范理论体系是必须的，但仅有规范理论体系又是不够的，唯有依靠实证理论体系的支撑，才有可能使得规范理论体系所描述的最优化目标得以在实现中被逐渐趋近。

2.在构建我国财政理论体系的规范理论体系部分时，西方财政学中的公共产品理论是可以被借鉴的。尽管，西方国家的财政现实不可能达到公共产品理论所要求的规范标准，新古典综合派将这样一个理想化的目标与现实混为一谈是错误的，但这并不妨碍这一最优化目标是值得借鉴的。而且，社会主义国家在市场经济不断发展、政府职能逐渐转化的条件下，也确实越来越趋近于为社会所有公众的公共利益作出最大限度服务的最优化目标，所以，公共产品理论只要定位恰当，完全是可以作为我国规范财政理论体系的基础理论的。

3.在实证理论体系部分的构建上，我们可以在通过借鉴公共选择理论的合理内核，也就是利益分析的现代方法，进一步发展国家分配论，使其适应新的形势，与时俱进，更好地解释和把握我国的财政现实。之所以有可能做到这一点，首先，从理论渊源上而论，马克思主义经济学的精髓之一正在于秉承了古典政治经济学利益分析的方法，无论是对资本主义企业的分析，还是对资本主义国家的分析，用利益分析的方法看待问题都是一以贯之的；而公共选择理论的思想渊源同样是基于古典政治经济学利益分析的良好传统。其次，在社会主义初级阶段，尽管阶级矛盾已经消失，但社会不同阶层、不同个人之间的利益矛盾仍然客观存在，因此公共政策是利益折衷和平衡的产物这一客观现实仍然存在，在政策制订过程中我们必须充分考虑和调和各方的利益这一事实同样没有改变。所以，坚持利益分析的方法，做好实证研究，是财政理论体系所要解决的又一重大问题。

4.将各种有差异的财政理论，在充分发掘其合理内容的基础上，求同存异，最大限度地整合起来的研究方法，同样有助于我们完善财政理论体系的建设，更好地服务于我国的发展和改革实践。