公共行政发展民主价值取向和政府行政摸式转换

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我国传统意义上“一切断于法”的“法治”观念，是以行政权高于立法权和司法权的权力结构为基础。这种”法治”是作为国家行政机关管治社会的工具与手段而存在和起作用;它既无法形成对政府行政权力行使的限制与制约，也无法表现出它的最高权威性。在这种”法治‘，观念支配下，法只是掌握在政府手中而没有有效地被社会公众所掌握;法不能有效地为社会公众用来维护与实现自身的合法权利，更无法有效地用来制约政府权力的行使;政府对社会公众赋予义务、剥夺权利以及对社会公众申辩的驳回，往往缺乏必要的和充分的理由与说明。

法治原则意味着法律最高是市场经济和民主政治发展的必然要求。“法治意味着法律的统治。????（P.214）。这种法治应当充分符合并反映市场经济的发展规律与要求，应当充分体现社会公众的利益与意志;社会秩序应当由这种法治来加以规定和维持。同时，法应当为社会公众所掌握，为他们用来捍卫与实现自己的合法权利和制约政府权力而起作用。因此，树立当代市场经济与民主政治所要求的法治行政理念是我国行政发展的当务之急。

就政府公共行政的具体环节而言，我国在行政立法方面，“法律的至高地位和至上权威尚未得到社会普遍认同的历史条件下，立法所追求的主要是法律的工具性价值’????(P.46)。这种“工具性”的立法指导思想导致了我国地方利益和部门利益“立法”的出现。现实中有的行政立法者借助立法来反映和确定其自身的特定利益，甚至维护其自身的权力和垄断地位的“经济人”特性使其不惜抵触宪法和法律，并呈现出主要不是从“全局利益”出发考虑问题，而是作为本部门、本地区代言人出现的立法特征;还有的地方政府和部门，把计划经济体制下的“计划”翻板为行政规章，行政手段以行政立法的形式出现，并在公共行政改革和加强政府法制建设的旗号声中用这种“计划”式行政规章去干预市场主体的经营活动，从而造成了市场经济的扭曲发展和一定程度的国家法制的不统一。结果是导致了政府行政权力及其干预领域的不断扩张，甚至出现了政府行政机关以“泛化”的行政规章任意干预市场经济活动的不当规制和规制泛滥等问题????(p.167)，形成了授权对象超越授权范围进行立法的大量事实。因此，越强调依法办事，就越导致了行政权力对市场与社会的干预和对社会公众合法权利的侵害，就越导致了权力的商品化。这是当前我国政府公共行政中应当引起高度重视的一个新动向。

在行政执行方面，有法不依、执法不严、违法不究和执法不公的现象普遍存在。一方面，行政执行过程中执法不公的问题严重，一些政府行政部门、政府经济管理部门和垄断性行业，在利益的驱动下，利用职权或行业垄断地位助长权力进人市场和权力商品化，进而产生了以寻租(rent-see-king)为典型特征的“权钱交易”。另一方面，行政执行手段不力的问题突出，执行手段疲软，政府监管不力。法律在赋予政府执行权力的同时，却没有规定强度相应的执行手段，执行往往都是根据地方政府或各部门的要求采取措施。

在行政处罚方面，处罚的目的与手段之间不协调，以罚代刑放纵了违法者;处罚与违法行为所造成的后果不相适应，处罚软弱无力使违法者有利可图，同时，该得到有效规制的行政处罚权却没有得到规制，滥用职权的现象严重。没有处罚设定权的行政机关乱设处罚，且自罚自收;有处罚设定权的政府机关超越其职权界限增加处罚种类，改变处罚适用范围，处罚不依程序。这已成为了社会的一大弊端。

在政府行政组织内部的相互关系方面，政府与企业、与市场、与社会公众之间关系的制度还没有建立与形成;政府行政系统内部在机构设置、层级划分、分工协作、沟通方式、职能范围等方面，存在着部门职能重叠、政出多门、长官意志、事权分散、扯皮推诱、相互制约、办事效率低下的现象;有直接或间接隶属关系的上下级行政机关之间、有授权关系的行政机关之间、一般权限部门和专门权限部门之间职权逾越或侵权的现象严重。

在政府人力资源管理方面，以客观、公平、公正和能力竞争为特征的人才选拔录用机制、绩效管理与评估机制、晋升机制、奖惩机制和公共责任机制尚未形成，公共服务意识和职业道德观念不强，缺乏公共伦理(publicethics)和健全的权责利机制，长官意志严重。由此发展到政府中的工作人员只对权力执掌者和上级主管负责人负责，下级的晋升与奖励通过满足上级的利益与欲望而获得实现的地步。普通公务员由升迁无望发展到渐渐丧失开拓精神和消极颓废，结果在政府行政组织内部缺乏了开拓进取的动力，缺乏了生机与活力。

在行政监督方面，国家权力机关和社会公众对政府行政机关监督的机制与渠道不畅通，导致监督职能弱化;没有把已有的各种形式的监督与追究领导责任直接联系起来，导致监督不力，导致实践中职务越大、地位越高，就越没有追究责任的状况，也导致了上有政策、下有对策，违法乱纪的情形时有发生。

在行政目标模式方面.我国公共行政活动以追求行政效率为目标，公共行政的改革与发展也完全是作为寻求提高效率的途径。但是，效率目标和解决各种利益冲突的民主目标在实际运作上的矛盾冲突和无法达到的统一，使得政府公共行政在把效率作为核心价值目标来追求的同时，忽视了公共行政应当重视与承担的社会公平、社会责任和服务质量;在强调政府与社会公众之间关系的不对等性和公共行政直接维护政治统治的工具性作用时，忽视了政府应置于社会公众监督之下的机制与渠道建设，也忽视了公共行政的服务性功能。一句话，忽视了政府公共行政的民主价值。因此，适应公共行政发展的民主化要求，必然要转换我国的政府行政模式。这种转换在内容上主要包括:

第一转换政府的行政理念。转换政府公共行政的行政理念就是要使政府公共行政从更多地强调“特殊集团”的意志到更多地强调社会公众的意志;从公共行政活动以政府自身的规则为导向到以社会公众的需求为依归;从强调公共行政是直接进行与维护政治统治的工具性作用到强调经济、科技文化和社会公共事务的管理以及提供公共服务的服务性作用;从强调公共行政活动对上级负责到强调对社会公众负责，建立和发展广泛的社会公共责任机制;从条、块分割的行政体制向统一、协调的行政体制转变，从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变，从行政控制型体制向依法行政型体制转变。服务行政谋求提高行政效率的同时，更谋求提高服务质量和社会公众的满意程度，发展公共责任机制;既谋求提高公共行政的效率和管理能力，又谋求公共行政活动对社会公众负责、对结果负责。因此，这是公共行政民主价值与行政体制的全新设计。

在这种民主化行政理念下，政府行政模式的转换包括:一是改革我国的政府机构。对于那些本质上不属于政府功能的社区性、社团性活动转移给社会上的个人、团体和社会中介组织;加强与发展协调性机构;通过机构的分化与组合，改变我国政府机构高高在上的官僚机构性质而成为公共服务的供给者，并实现各级政府之间、各政府机构之间的合理分丁与适度分权。二是建立健全政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间信息交流的传递机制、反馈机制和回应机制，实现透明行政和规范行政。三是建立和发展公共责任机制，强调政府公共行政对社会公众负责、对结果负责和对绩效负责。只有政府对社会公众负责，社会公众才会义无返顾地去履行他们的基本义务。政府责任是公共责任机制的核心。建设责任政府是建立和发展公共责任机制、遏制政府腐败不可缺少的，????(P.3)。四是建立公共服务型的财政体制，实行绩效预算。在市场经济条件下，政府的主要任务是提供公共产品、维持市场秩序、全面承担改革成本。为此，就必须把经济建设型财政转变为公共服务型财政，包括转向公共安全、公共卫生、公共的教育与职业培训、公共的救济体制和公共便利。

第二，转换服务范式，推进电子政务建设进程。全球化和信息化意味着全球信息沟通网络的形成与世界联系的加强，但我国在信息化发展方面还很滞后。因此，在实现政府行政模式由管理型向服务型转变的过程中，应当把行政模式转换与运用先进的科学技术有机结合起来。最突出的表现就是推进电子政务建设进程，走向在线服务，包括运用信息与通讯技术，特别是因特网技术来管理公共事务和传递公共服务????（p.88-101）。”;扩大信息技术在政府公共行政中的应用与服务.把工业时代形成的集中管理、分层结构的“大政府”通过因特网信息技术再造为新型的组织形式与管理体系。

电子政务建设的实质就是不断扩大信息技术在政府公共管理中的应用与服务，运用信息网络技术打破传统层级传递信息和书面审核的工作方式，以及时空距离的障碍;使政府行政组织的金字塔结构改变成扁平式、无中心式的网络结构，使传统行政组织转化为数字化组织((digitalorganization)，使管理型的行政模式转化为服务型;使公众通过各自的电子渠道进人因特网，更完全地了解政府.获得政府的信息与服务，又迅速地将意见传递给政府:使政府部门之间、政府与企业和公众之间通过网络进行沟通.并成为公众选择服务、获取服务和监督政府公共部门的有效手段。这是公共行政民主价值取向的充分体现。

第三，根据社会的发展需要界定好政府的职能和优化行政业务流程。在我国社会主义市场经济体制获得了深人发展的历史条件下，社会企事业组织的发育、独立和成熟程度.以及社会群团组织的独立程度和参与意识都得到了相当的发展。因此，取消阻碍社会主义市场经济体制建立和发展的那些政府权力，把本来属于企业的生产经营管理权毫无保留地还给企业，对各级政府进行合理分权，把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府，发挥社会中介组织和社会团体的作用，建立和强化政府宏观调控的权力、管理监督国有资产的权力、市场监管的权力和社会公共服务的权力已经成为政府公共行政民主价值取向的必然要求。因此，政府公共部门不仅需要着眼于政府与社会的关系。重新界定政府职能，通过合同出租、租赁、招标、承包、采购等方式把原来由政府包揽的职责市场化和民营化，实现政府部分职能的市场化和政府从社会的部分撤出。同时，即使对于那些必须由政府承担的职能和负责提供的公共服务，政府也必须强调社会公众至上，以效率、服务质量和社会公众的满意程度为公共行政绩效的评价指标，以较低的成本来提供最有效的服务。政府公共行政不再是管制行政，而是实现了管治与服务的有机统一。也只有这样，才能体现我国政府公共行政的民主价值和以人为本的科学发展观。???.在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[R].北京:人民出版社，2002.

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