现代公共管理

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一、公共政策理论是以现代政治哲学为前提的

西方很多大学设有“哲学与公共政策”学院，这一制度设置其背后的理念是，视哲学对于民主社会的公共政策之意义为不言而喻。在民主社会中，哲学不仅发挥着公共领域的启蒙的作用，是民主社会中公共舆论的重要场域，而且，也直接或间接地为公共政策的科学方法和实证研究提供论证和建议。我们这届“世界哲学日”哲学论坛的主题“哲学与公共政策”无疑包含了人们期望“将哲学拉向公共领域”甚至是服务于公共领域的美好愿望，但是，我在此所做的乃是“将公共领域拉向哲学”的努力，试图思考和批判现代各种公共领域的思想以及诸如公共政策这类社会科学的哲学根基。那些要哲学为公共政策提供直接的、实用的解决方案和思路，是来自公共领域通常的合情合理的诉求；然而，一个有着发育良好的公共理性的公共领域更应该要求哲学能超出一时一地的限制，超出急功近利的目的，甚至是超出狭隘的族群党派立场、意识形态的偏见或公众意见的压力，转移一时之思维方式，开拓理解和反思公共领域行为的新思路和新领域。从这一诉求来看，古典政治哲学相对于公共政策及其现代政治哲学的前提而言，反而能提供一种反潮流的、因而也可能是“新”的视野和思考方式。

“公共政策”（PublicPolicy）是现代政治科学的一个分支，主要研究的是政府为管理社会公共事务、实现公共利益，运用公共权力而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。由于国家行政改革的实际需要，公共政策理论成为公共领域关注的一个焦点。然而，无论是强调国家这只“看得见的手”对市场经济、教育、公共卫生等各个社会领域的积极介入，还是要求打破国家管制、约束政府行政扩张以及国家行政的治理化，现代公共政策理论实际上都是以各种国家学说和社会理论为前提的。[1]首先，作为公共政策理论的核心概念，公共利益、公意或公共福利的概念首先是建立在个人权利至上的现代自由主义学说以及权利优先于善好的现代正义论之上，而不是建立在古典政治正义和公共善好的基础之上；[2]其次，公共政策所追求的目标是“善政善治”的问题，而不是“善好的政制”的问题；再次，现代公共政策理论的行政或政策的科学化、民主化、公开化、决策多元化、治理化的诉求，不仅依赖于现代政治科学如公共选择理论、制度经济学、管理科学、公共行政理论等对政府行为和公共权力运作运用统计量化的方法进行实证研究，而且更在本质上依赖于政治作为技术或政治作为治理术的现代政治概念。[3]而这种现代政治理念的结果必将是伍德罗·威尔逊提出的“政治与行政的分离”及其由中央集权、官僚化或精英政治而加剧“以行政吸纳政治”。[4]所谓的“公共行政”不过是掩盖了现代社会政治行政集权化的结果，然后又将行政打扮成具有政治的公共性的样子。从古典哲学的视角就可以重新看到古典政治在现代社会中逐渐与行政分离，并被现代行政权的扩张所吞没。

对于希腊古典哲学来说，政治本是“公共事物”（Respublica）；对于现代社会来说，国家垄断政治被视为基本的社会－历史事实，现代人必须向国家乞讨一点公共参与的机会和空间。国家垄断所有政治的可能性领域和含义被现代人接受为历史的宿命，由此出发，现代社会发展出一套关于人的本质的界定以及对于自由、权力、行动、革命等等的现解。显然，“公共政策”的哲学前提都是各种现代政治哲学和社会理论学说，如果从古典哲学来看，公共政策是无根基的，因为在它那里根本遗忘并剥夺了古典政治哲学的“公共性”概念，即基于希腊城邦原型的“公共性”概念，它是古典政治哲学关于作为人的本质的政治的概念，它不同于现代作为技术的政治的概念。作为政治科学的“公共政策”，其哲学前提是以作为技术的政治概念为前提的。作为技术的政治的概念与古典哲学的作为人的本质和人的条件的政治的概念之间有着根本性的断裂。作为人的本质的政治的概念起源于亚里士多德，阿伦特对复兴亚里士多德的政治的概念居功至伟。若以阿伦特的古典共和思想与哈贝马斯的交往行动理论和罗尔斯的政治自由主义思想对质，就可以看到阿伦特的“公共性”概念基于希腊城邦的原型，而哈贝马斯和罗尔斯都基于现代民主社会的原型；古典政治哲学将公共性思考为人在言语和行动中实现其本质，而现代自由主义的技术政治以及现代公共政策所依赖的市民社会学说、公民理论、行政扩张批判等实际上是将人的本质视为非政治的。[5]不论哈贝马斯和罗尔斯的公共领域概念和公共理性学说谈论了多少正义问题或政治问题，其实质内容仍然不外是落实各种政治权利的现代政治技术而已。

哈贝马斯所论的介于国家于公民之间的市民社会之公共领域，实际上主要指的是自由主义者密尔和托克维尔所论述的“公共舆论”。[6]它是一个在议会之外的非政治性的、中立化的、公共“讨论”的空间，比如文学和新闻媒体。现代公共领域最突出的特征是在阅读日报或周刊、月刊评论的私人当中，形成一个松散但开放和弹性的交往网络。通过私人社团和常常是学术协会、阅读小组、共济会、宗教社团这种机构的核心，他们自发聚集在一起。剧院、博物馆、音乐厅，以及咖啡馆、茶室、沙龙等等对娱乐和对话提供了一种公共空间。这些早期的公共逐渐向社会的维度延伸，并且在话题方面也越来越无所包：聚焦点由艺术和文学转到了政治。然而，经过国家与社会的分离、公共领域与私人领域的融合趋势、社会领域与内心领域的两极分化、从文化批判的公众到文化消费的公众、从私人的新闻写作到作为公共性功能的宣传广告大众传媒等，资产阶级的公共领域的根基已经遭到破坏，并发生了结构性的转型。如果人们寄希望于市民社会的公共领域能像市场经济一样或者和市场经济一道，能遏制国家权力的扩张，起着某种监督和批判的消极功能，甚至在最好的情况下，它能建立起国家与公民之间的权力沟通管道，那么，就必须考虑它在最坏的情况下沦为马克思、葛兰西所批判的资产阶级利用国家机器掩盖其阶级利益捍卫其文化霸权的统治工具的情况。哈贝马斯看到了十九世纪晚期资产阶级公共领域根基的崩溃，但是却没有深究资产阶级公共领域充分实现了现代政治的技术化的本质。

罗尔斯所推出的公共理性的政治自由主义实际上依赖一种宪政自由主义的公民理论，但很显然，公民德性的培养和宪法爱国主义的公民教育依赖于公共领域。公共理性观念是公共政治文化的产物，是良序宪政民主社会的规范结果，是一个由各种合理而完备的宗教论说、哲学论说和道德论说相互冲突构成的复合体。罗尔斯的公共理性概念源自十六、十七世纪宗教宽容思想，它试图使尖锐分裂的宗教都拥有基本平等的政治权力，以免挑起宗教冲突和教派对抗，推而广之，现代民主社会的各种论说在表达自己主张的分野与敌意时不应该导致怨恨、不满、分裂和动荡。罗尔斯的“政治自由主义”的核心就是，自由与平等的公民同时坚信完备性学说和政治概念，彼此之间达成合理的重叠共识。在此，宪政民主概念中的宽容原则和思想自由原则依赖于公民对于其政治概念的忠诚源自他们各自的完备性学说。公共理性观念缘起于宪政民主制当中民主公民资格的概念，如果没有公民对于公共理性的忠诚及其对于公民性责任的恪守，就不会从彼此都能合理接受的前提出发推导到彼此都能合理接受的结论。因此，罗尔斯的公共理性是伴随着公民（citizenship）理论的，公共理性会要求面对宪政核心争议与基本正义问题时，应以公民的角度来思考问题，而非基于性别、种族、宗教的特殊立场进行审议，若只着眼于特殊群体的利益，审议式民主很可能成为“私民”议价的场域。公共理性有助于强化所有理性公民的公民意识，把自己想象为遵从公共理性的立法者。所有公民都遵从公共理性，就承兑了他们的公民责任，实现了公民友谊。可见，罗尔斯的公共理性试图以一套规范社会基本结构的政治性正义观解决多元文化社会中的宪政核心争议与基本正义问题，它与一种“宪政爱国主义公民”的政治理想是密不可分的。所谓“公共理性”即民主社会中的“公民”的理性。然而，罗尔斯的公民在本质上并不是一个政治的动物，一个忠诚于共同体的“积极公民”，而是一个投票的公民，一个捍卫自己消极自由的“消极公民”而已。[7]

因此，不论是在哈贝马斯那里，还是在罗尔斯（以及查尔斯·泰勒）那里，积极公民和积极自由的古典公共性概念已经不再被视为现代公共领域和市民社会理论的基础了，其根本原因就在于现代社会的庞大的国家机器从根本上改变了基于城邦的政治的概念。庞大的国家机器必然要求来自经济、技术和私人领域的治理的支持，否则就无法维持现代社会的正常、稳定甚至是加速的运作。由于国家机器支配着整个现代公共领域，古典政治概念在今天早已经衰落和消亡了，现代社会也不再有可能追求政治共同体的善好目的。哈贝马斯、罗尔斯和泰勒的政治哲学急迫面对全球化时代中民族国家和民主国家中的多元自由主义或社群的冲突的问题，试图通过落实宪法所保障的基本人权和消极自由来维系现代社会的正当性与稳定性。然而，根本的问题乃是，如果没有建立在古典公共性的概念（包括公共空间、积极公民和叙事传统等）之上的“积极自由”和“积极公民”，那么，消极自由和权利的主体也必将逐渐萎缩，岌岌可危，无力抵御国家权力在整个社会－经济－私人生活领域中的渗透，[8]而所谓的公共政策也必将沦为被公共舆论包装上公意的行政扩张而已。因此，古典政治哲学的公共性概念是不仅仅建立了作为人的本质和条件的政治的本体论，而且，也是批判性审视现代民主社会中权利优先的技术性政治之限度的一个视角。

二、公共性的古典政治概念是现代社会公共领域学说的哲学根基

我们现在思考公共领域问题的古典政治哲学的基础是由阿伦特在《人的条件》第二章“公共领域与私人领域”中的论述重新奠定的。阿伦特的公共性的概念来源于亚里士多德的《政治学》。古典政治的公共性的观念根植于其希腊政治共同体即亚里士多德和伯里克利所论述的“城邦”的概念之中。对于亚里士多德来说，城邦，或者说政治，就是人的条件。人的生存不在于维持生命，而且还要生活得更好。为了这个目的人们生活在城邦之中而不是离群索居，也是为了这个目的城邦被建立和维持。按照人的自然来说，人是一个城邦的动物，也就是说，人是一个政治的动物。只有在政治的空间中，人才能言说和行动，因而才会获得人的卓越与自由。这是古典政治哲学的核心思想。

然而，随着希腊古典著作被翻译成拉丁语而引入罗马的世界，希腊古典思想就逐渐被扭曲了，以至于最终失去了其原有的含义，象“公共性”这类古典政治观念就遭遇了这个命运。阿伦特说：“将亚里士多德的‘政治的动物（ZoonPolitikon）’译成‘社会的动物（animalsocialis）’是正确的，人们在塞内加的著作中已发现了这一译法，这一译法后来通过托马斯·阿奎那成了一种标准的译文：‘人是天生的政治动物，也就是说，是社会动物’。把‘政治的’变成‘社会的’，这一无意识的替换，使希腊人对政治的原有理解荡然无存，这是任何一种深思熟虑的理论无法企及的。”[9]“只有将亚里士多德第二个著名的定义‘人是说话的动物’（Zoonlogonekhon）加上去，人们才能完全理解他的意思。拉丁语将这一词译成‘理性的动物’（animalrationale），这一译法基于的误解并不亚于对“社会动物”（socialanimal）一词的误解。”[10]“在他两个最著名的定义中，亚里士多德仅仅形成了城邦关干人类及政治生活方式的一个当下观点，根据这一观点，城邦之外的每一个人即奴隶和野蛮人是不说话的（aneulogou），他们被剥夺的当然不是说话的本能，而是一种生活方式，在这种生活方式中，说话而且也只有说话才是有意义的，所有公民关注的中心就是彼此间互相进行交谈。”[11]可见，亚里士多德是从城邦的公共生活方式来定义人的本质的。[12]

亚里士多德对人的双重定义指出人只有在城邦中才能自由地行动（Praxis）和言说（lexis），实现人的全部的潜能，因此，人在本质上就是城邦的动物。人作为说话的动物本身就包含了要在公共空间中进行交往与论辩的公共生活的目的。没有其它哪一种人类的活动象政治行动一样需要语言。最典型的政治行动是人与人之间的平等论辩，也就是在公共领域中对意见的检验。因此，在城邦中言语是最基本的也是最高级的政治行动，以此人的行动才区分于单纯的劳动、工作和生产技术。城邦依靠人们之间的交谈、论辩和叙事而塑造公共生活及其传统，并在公共生活中实现人的卓越和不朽。人们在言行中表明自己是谁，使自己出现在公共的世界之中。没有言语的行动是机械的、奴隶的，而没有名字（即“谁”）的行动是被孤立的、无意义的。人与人之间能通过“讲故事”而将自己融入到共同的生活领域之中，通过对行动者的叙述克服了孤独的言说者和行动者的孤立，并在世代传诵之中获得不朽。因此，没有人能离开城邦而获得不朽，只有在公共性的空间中才能赢得“不朽”和荣誉，只有城邦才能为每个人提供展示自我的机会，使每个人的日常生活的平凡琐事变得伟大，使得个人通过追求卓可见，希腊对于人的本质的理解是从城邦的公共性出发的，离开了公共性的空间，非神即兽。[14]在古典政治哲学中，“公共性”概念既是人性的本体论条件，也是政治的本体论，因为政治就是人的条件。“公共性”首先意味着“公开性”。“公开性”就是事物从被掩盖的存在的阴影中走出，并展示其形貌（eidos），而处于遮蔽状态中的事物则无法显示其存在的意义和价值，它们被囚禁于自身的个体的存在之中，被困于黑暗和虚无的威胁之中，被束缚于广袤的无限的死寂之中。只有当事物进入世界之中展示自己的存在，其存在才能被感知，其存在才被看到、理解，因而才有意义。我们的存在感完全依赖于公开性的在场，依赖于在公共世界中的在场。用海德格尔的话来说，这种公开性就是“让事物存在”。其次，就我们的个人空间而言，“公共性”一词意味着世界本身。这不是一个自然的世界，而是一个共在的世界，人们共同生活的生活世界。当海德格尔将城邦（polis）解释为“空间”的时候，他所思考的正是这一点。这个共在的世界作为公共空间不仅只为一代人而建立，而且它还要通过世代之间以讲故事传承传统而获得某种不朽。[15]亚里士多德说：“考虑人间事务时，不能把人当作原本意义上的人来加以考虑，也不能在凡尘俗世中去探寻什么是会泯灭的，而只能在他们具备永恒的可能性这个程度上来考虑他们。”（《尼可马可伦理学》，1177b31）而能使得凡人获得不朽的可能性就在于“城郊”，这就是希腊人的思想。[16]家庭或家族的“世界”根本无法代替城邦这一公共的世界。

在亚里士多德的《政治学》的第一卷中，他区分了城邦的政治与家政。[17]对于柏拉图和亚里士多德来说，城邦（Polis）与家庭（Oikos），也就是公共领域与私人领域以及公共世界的政治行为和与维持生活的前政治行为之间的区分是不言自明的。首先，柏拉图和亚里士多德都认为，人的德性与自由只能存于政治领域，而家庭之中根本没有平等人之间的自由关系。城邦与家庭的不同在于它是平等人之间的关系，而家庭（夫妻、主奴、父子）则是不平等的关系。自由意味着从不平等状态下解放出来，进入一个既不存在统治、也不存在被统治的领域。其次，家庭存在的目的是维持生命和生活，而城邦则是为了更好的生活目的。为了摆脱生活必需品的困扰而进入自由世界，就需要财产，贫困或生病则意味着受物质必需品的困扰，而沦为奴隶则意味着还要屈从于人为的暴力。不掌握家庭生活中的必需品，生活和得体的生活便无从谈起。然而，获取生活必需品从属于家政管理，政治从不以维持生活为其目的，获取、拥有和管理财产只是前政治的行为。因为劳动和工作限制了人每天做自己想做的事情的自由，因而被认为是一种奴役（douleia）状态。在柏拉图那里，第三等级是被剥夺参与政治的。再次，任何进入政治领域的人最初都必须准备好冒生命的危险，对生命、财产和个人幸福的过分关爱和畏惧暴死阻碍了自由，这不是勇敢的德性，而是奴性的一个明确的标志。公共空间意味着自由的空间和风险的空间。为了安全或自我保全而退隐到家庭生活之中则失去了人最根本的自由。相对于公共性的“隐私”其字面意思就意味着一种“被剥夺”的状态，甚至是被剥夺了人类能力中最高级、最具人性的部分。一个人如果仅仅过着完全独处的个人生活，那么，他就被剥夺了真正人类生活所必不可少的东西，他就不是一个完整的人。一个被囚禁在自我和私人生活中的个体，既没有来自他人的公共世界，也不可能独自完成那些不朽的功业。他是一个被流放到公共空间边缘的存在，一个被剥夺了自由的权力的存在，一个无法过上完满的公共生活的存在。

然而，今天我们使用“私人”或“隐私”（Private/privatus）一词时，首先不会想到它的“被剥夺”的含义，这是因为随着“家庭”的兴起，随着财产私有权利的神圣化，随着经济行为日益主宰公共领域，家政以及与家庭私有领域有关的私人问题都成了一种“公共”关心的问题。公共领域和私人领域之间的分界线变得十分模糊了，现代个人主义将私人领域变得极为丰富，将捍卫私人空间视为生命的基本权利。现代人对于私人和隐私的前所未有的兴趣和激情使现代人不再关注公共性生活和政治参与的自由。[18]随着社会的兴起，现代性开始以一种大家庭的形象来看待公民个人和政治共同体，整个社会由一个巨大的全国性的家务管理机关照管它的日常生活。与此相应的，现代社会不再需要亚里士多德的政治科学了，“国民经济学”或“政治经济学”取而代之，这就是福柯所讲的“治理社会”的兴起。现代社会占有性个人主义的兴起的同时就意味着公共领域的衰落以及古典德性（如勇敢、热爱荣誉、公正、公民友爱等）的无用。西方的“古今之变”就在于从“政治”蜕变到“社会”，从公共领域衰变到公共领域与私人领域的混杂，人的本质从政治的动物变成非政治的动物，即社会的、经济的动物。

从政治到社会的古今之变意味着古典政治的公共性被新的社会的公共性所取代，在这个公共空间中人的本质不再是行动的自由以及沉思，技术、制造、生产极大程度地扭曲作为人的本质和人的条件的公共性概念。人的行动的领域和方式由于手段和目的关系的颠倒而被彻底移位了。技术的进步和生产力成为现代最伟大的神话，科学家和劳动者成为力量和权力的主要的象征，于是，经济、技术和权力的原则成了政治的法则和规则。阶级社会的崩溃、占有性个人主义以及捍卫个人权利的自由主义的意识形态造成了纯粹由原子化的个人组成的现代大众和抽象社会，公共空间被技术彻底地扭曲成非政治的、非人的了，权力变成了暴力，沉思变成了精心编织的政治谎言。[19]现代人从根本上失去了自由行动和言说的空间和公共性，因而，从根本上丧失了行动的能力。这些不关心政治只拼命追求物质满足和私人生活的消费社会机器上的螺丝钉，只有被异化了的孤独、恐惧、绝望、无力，而根本没有行动能力，也丧失了真假善恶的判断力，沦为“逃避自由”（Escapefromfreedom）和“平庸的恶”（theBanalityofEvil）的“大众的暴政”（TyrannyoftheMajority）。

从古典政治哲学来看，自由行动的公共领域的衰落以及积极公民的消失，这就是现代性政治总体性危机之起源。这一情况在纳粹的极权主义政制和犹太人的现代政治处境中得到集中的体现。阿伦特在《极权主义起源》中认为，纳粹极权主义与历史上任何专制或暴政的不同：传统的专制或暴政并不关心臣民之间非政治的共同生活，而极权主义则彻底摧毁任何自由行动的公共空间，所有的日常生活和行动都服从无休止的组织、纪律和运动的逻辑。极权主义在根本上剥夺了每个人在这个世界上言论产生意义、行动产生效果的空间，而剥夺了公共领域中的自由表达和自由行动，就剥夺了每个人最重要的公民权。从根本上说来，极权主义对公民权的蔑视和摧毁乃是现代世界公共领域衰败的结果。如果说纳粹极权主义体制是对公民自由行动和言说的公共空间的摧毁，那么，被迫害的犹太人本身成为反犹主义的攻击对象则部分是因为这个民族从未培养起政治意识和对现实的责任感。这个民族的历史虽然有强烈的救赎历史的观念，但是两千年来却由于特选民族的隔离意识而一直自愿隔离于公共世界，避开一切政治行动，不参与现代民族国家政治事务，其后果是“犹太人踌躇于不同的角色之间，对任何事情都不负责任。”[20]因此，犹太人自身这种对政治现实的冷漠态度也应该为反犹主义的命运负有不可推卸的责任。阿伦特在《耶路撒冷的艾希曼》中认为，犹太人艾希曼是一个官僚机器中机械地执行杀害五百万人的杀人部件，更是一个毫无独立思想能力和判断力、毫无自由行动能力的普通人。“在罪恶的极权统治下,人不去思考所造成的灾难可以远胜于人作恶本能的危害的总和。这就是我们应当从耶路撒冷得到的教训。”[21]正如她在《康德政治哲学讲座》中所言，这种“平庸的恶”源于对意见的判断力的丧失，而这种个人独立思考和判断的政治能力只有在公共领域及其平等论辩中才能被培养出来。[22]纳粹极权主义制度和犹太人自身的民族特性从两个不同的方面显示了公共领域和公民权对于现代社会中抵抗政治的谎言和暴力的重要意义。只有重返古典政治哲学作为人的本质的公共性的政治概念，或许才有从根本上克服现代社会的技术政治的总体性危机的可能性。

着言语与行动而出现的公共空间，使得参与者无论何时何地都能展现自己的空间。当然，由于城邦的公共生活依赖于言语和行动，所以它永远不会丧失其潜在的特征。它不是从来就有的，也不是永远存在的；它是脆弱的，它暴露于风险之中，但却也是自由的领域。对于亚里士多德来说，公共领域是人们获得并显示出个人的卓越最适当的场所和空间，德性和自由都只有在公共空间中才是可能的。[13]而权力如果不在人们积极参与的公共领域中产生，权力就会沦为暴力，权威的力量和合法性也就失去了根基。因此，人的言语、行动和相互之间的权力建构了公共空间的自由和政治，这个关涉公共利益、公共幸福和公共自由的空间是不可能在家庭和私人的领域中并靠经济管理的疯狂扩张建构起来的。