公共财政文化体制改革

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实现科学发展和社会和谐，需要有力的精神支撑和良好的文化条件。公共财政是政府履行职能的重要物质基础、政策工具、体制保障和管理手段，具有优化资源配置、调节收入分配、加强宏观调控、实施监督管理等重要作用。公共财政支持文化体制改革是我国经济社会发展新阶段的客观需要，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的现实要求，是建设公共财政的必然选择。

一、文化体制改革是近几年公共财政支持的重点

文化公平是社会公平的重要条件。随着社会主义市场经济体制和公共财政框架的建立和不断完善，要求财政转变职能，将财政工作的重点转向对公共性、公益性事业发展提供更有力保障，转向更好实现、维护和发展最广大人民群众的根本利益。近年来，按照党中央、国务院的总体部署，各级财政部门积极发挥职能作用，切实采取有效措施，大力支持文化事业和文化产业发展，有力地推动了文化体制改革的顺利进行。

1.加大投入力度，提高文化事业的保障水平。随着我国国民经济的快速发展和国家财力的不断增强，各级财政部门积极筹措资金，着力调整支出结构，不断加大对文化事业的投入力度。据统计，“十五”时期，全国财政文体广播事业费支出总计2570亿元，比“九五”时期增长103.5%，其中中央财政支出增长142.3%，地方财政支出增长99.5%。“十五”时期年均增长19.1%，其中中央财政年均增长22.3%，地方财政年均增长18.8%。

——支持建设农村公共文化服务网络，巩固基层文化阵地。重点支持实施广播电视“村村通工程”、“全国文化信息资源共享工程”、“农村电影数字化放映工程”试点、“送书下乡工程”和“流动舞台车工程”。另外，自2006年起，还安排“农村文化建设专项资金”，通过“以奖代补”的方式，支持中西部地区开展有地域特色、适合当地风俗的农村文化活动，促进农村普及文化和特色文化协调发展。地方财政也努力增加农村基层文化投入，并积极创新投入方式和管理模式。

——支持繁荣社会主义先进文化，加强精神文明建设。在各级财政部门的大力支持下，近年来公益性文化事业单位的经费保障水平不断提高。“十五”期间，中央财政安排国家图书馆经费9.6亿元，比“九五”时期增长了近1.5倍；安排国家博物馆经费约8亿元，比“九五”时期增长了近7倍。一系列国家重点文化项目和保护中华优秀传统文化的重点项目，取得了巨大的社会效益，赢得了社会各界的好评。

2.完善财税政策，支持宣传文化单位改革与发展。在加大财政直接投入的同时，各级财政部门积极采取措施，制定实施一系列宣传文化财税优惠政策，支持宣传文化事业发展，推动宣传文化单位深化管理体制和内部经营机制改革，增强发展活力。

——支持宣传文化事业发展。一是“十五”期间继续征收文化事业建设费，用于组织实施“百县千乡宣传文化工程”、精神文明建设“五个一工程”等活动。二是完善宣传文化发展专项资金政策，在所得税分享改革的过程中，及时将宣传文化发展专项资金支出渠道由所得税返还转变为财政专项拨款，有力地保障了全国宣传文化企业和文化产业的改革发展。三是对部分出版物实行增值税先征后返政策。四是实施支持电影事业发展的优惠政策，设立国家电影事业发展专项资金、电影精品专项资金并给予相关税收优惠，支持国产优秀影片的创作和生产，资助基层影院建设改造。2006年，国务院办公厅转发财政部、《关于进一步支持文化事业发展若干经济政策的通知》，明确了“十一五”期间继续实施宣传文化优惠政策。

——推动管理体制和经营机制改革。为适应财政预算改革和宣传文化单位事业发展要求，近年来，中央财政主要采取了以下措施：改革新华社经费包干管理办法，将新华社业务经费纳入部门预算管理，从资金上保障其真正发挥党和政府的耳目喉舌作用。对“四报一刊”实行了核定收支、核定后3年不变的管理体制改革，为此中央财政每年安排一定的政策性补贴，有力地保障了党报党刊工作的开展。从2006年开始，取消广电总局集中中央电视台预算外资金的做法，中央电视台每年将广告收入的15％上缴中央财政，广电总局事业发展所需资金由财政预算予以安排，对中央电视台在财务上实行“国家政策支持、财政定项补助、独立经济核算、自求收支平衡”的企业化管理模式。

3.采取有效措施，积极支持文化体制改革。2003年6月中央决定开展文化体制改革试点工作，按照统一部署，财政部门积极开展工作，较好完成了各项任务。

——参与起草相关文件并研究制定配套政策。特别是从财政税收、投资融资、资产管理、收入分配、社会保障和人员分流安置等多方面提出了政策措施，有力地促进了文化体制改革试点工作。在支持文化产业发展方面，提出了对政府鼓励的新办文化企业免征3年企业所得税；试点文化集团的核心企业对其成员企业100%投资控股的，经国家税务总局批准后可合并交纳企业所得税；文化产品出口按照国家现行税法规定享受出口退（免）税政策，减免范围涉及营业税、企业所得税、进口关税和进口环节增值税、城镇土地使用税和房产税等文化经营活动的几乎所有税种。对文化企业转制给予支持，在提出转制企业在一定期限内给予财政、税收等方面优惠等政策之后，又了享受优惠政策的试点企业名单，减免力度之大，是历史上少有的。

——配合相关部门和单位拟订具体改革方案，并酌情支付一定的改革成本。各级财政部门配合文化、广电、新闻出版等部门制定了相关系统的改革方案，从财政角度提出了修改和完善的建议。中央财政帮助一批中央级文化体制改革试点单位制定了具体改革方案。同时，通过调整财政投入方式和结构，推动各单位进行内部机制创新，激发活力。对公益性的文化事业单位，财政重点支持其服务条件和设施的改善，提高这些单位日常运营的财政保障水平。对体现民族特色和国家水准的重点艺术院团，财政支持的重点转到内部机制的改革上。对转企改制的单位，财政主要是在转制初期，给予一定的资金支持。

——以扶持动漫产业发展为突破口，积极推动文化产业发展。按照国务院的要求，财政部会同10个部门起草了《关于推动我国动漫产业发展的若干意见》稿，提出由中央财政设立“扶持动漫产业发展专项资金”，主要用于支持优秀动漫原创产品的创作生产、民族民间动漫素材库建设、动漫公共技术服务体系建设等我国动漫产业链发展的关键环节。

财政支持文化体制改革也存在一些制约因素，主要是：对基本公共文化需求的内涵仍需进一步界定；财政投入的方式需要进一步完善；文化投入资源还需进一步整合；文化产业对文化事业的反哺作用还需要进一步发挥等。

二、进一步支持文化体制改革的几点思考

结合我国经济发展的新形势和财政工作的新任务，按照科学定位、统筹规划、区别对待、分类支持的原则，各级财政部门将进一步提高认识，加大投入力度，创新支持方式，更好地推动文化体制改革工作向纵深发展。

1.科学界定文化单位的性质和功能，实行有区别的财政扶持政策。按照《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》中对文化单位性质和类别划分的要求，财政部门要结合事业单位改革，在科学界定文化单位性质和功能的基础上，分层次、分类别实施有针对性的财政扶持政策。

——加大对公益性文化事业单位的投入。对国家兴办的图书馆、博物馆、文化馆（站）、科技馆、群众艺术馆、美术馆等公益性文化事业单位，要根据其发展目标、规模和标准，核定其正常运转和实施项目的支出，并予以必要的经费保障，重点支持公益性文化设施的内容建设、功能建设和公共服务平台建设。同时，按照“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的方针，把加大投入力度与改进投入方式有机结合起来，以规模定岗位、定人员，以向公众提供服务的质量和数量确定财政补助数额，建立和完善奖励机制，逐步提高具有激励性质的经费投入比例，促进文化单位深化内部机制改革。

——重点扶持承担政治性、公益性任务的新闻媒体、重要科研机构和艺术院团。党报，党刊，电台电视台，通讯社，重点新闻网站，时政类报刊，少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位，重要社会科学研究机构，体现民族特色和国家水准的艺术院团，实行事业体制，国家应给予重点扶持。在使财政投入方式逐步从直接拨款向项目投资、购买服务方面转变，以此推动事业单位内部经营机制的转变的同时，还将鼓励这类单位依托国有资源，通过多种形式的项目合作来调动和吸引更多的社会资本，放大投入效应，更好地实现自身的健康持续发展。

——逐步推动一般艺术院团、出版单位、报纸杂志和影视剧单位等经营性文化单位转制为企业。对其他类型的艺术院团、出版单位和文化、艺术、生活、科普类报纸杂志社以及新华书店、电影制片厂、影剧院、电视剧制作单位和文化经营中介机构等经营性文化单位，要积极创造条件，制定相关财税优惠政策，有计划、有步骤地推动其逐步转制为企业，面向市场，使之成为文化产业发展的新生力量。

2.完善财税政策，进一步支持文化产业发展。从长远来看，我国文化产业发展应坚持以市场为导向，充分发挥市场资源配置的基础性作用。由于我国文化产业发展起步晚、规模小、市场潜力大，现阶段国家财政仍然需要采取有效的措施，加大对文化产业的扶持力度，提供完善、稳定、有序的发展条件，为文化产业发展营造公平高效的外部环境。

——培育新型文化市场体系，构建文化产业快速发展的平台。财政部将会同有关部门进一步完善相关财税优惠政策，有计划、有步骤地推动经营性文化单位转企改制。在资产授权经营、收入分配、社会保障和人员安置等方面做出具体规定，在转制时给予适当的补贴，帮助启动和开发市场。要按照现代企业制度要求，完善法人治理结构，进行规范的公司制或股份制改造，力争打造一批有实力、有活力的国有或国有控股的文化企业，使之成为文化市场上的主导力量。同时，要进一步规范市场秩序，加强市场监管，努力构建统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系。

——加大财政扶持力度，积极支持文化产业发展。针对我国文化产业发展面临的投资渠道不畅、文化企业融资困难和投资的盲目性等问题，迫切需要国家财政从资金和政策方面对文化产业进行扶持，发挥示范性和导向性作用，带动社会资本投入文化产业，加快实现投资主体多元化。当前，要以扶持我国动漫产业发展为重点，通过加大政府投入力度和完善财税优惠政策，支持一批战略意义大、有市场发展前景的文化资源项目产业化。同时，要积极鼓励非公有资本进入文化产业领域，支持文化企业开展对外文化贸易，逐步扩大我国文化产品和服务在国际市场的份额，推动文化产业实现快速健康发展。

3.继续加大财政投入力度，优化财政支出结构。在进一步加大对文化建设的投入力度的同时，要调整和优化财政支出结构，突出支持重点：一是向基本公共文化需求倾斜。在积极配合做好文化事业发展规划、清晰界定政府与市场的边界、区分基本公共文化需求与非基本公共文化需求的基础上，优先保障广大人民群众享受基本文化的权利。二是向农村文化建设倾斜。继续将新增文化经费主要用于农村，不断扩大公共财政覆盖农村的范围，逐步建立农村公共文化投入机制。三是向保障文化行政管理部门转变职能倾斜。要理顺文化行政管理部门与所属文化企事业单位的关系，推进政企分开、政事分开、管办分离，强化文化行政管理部门的政策调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。财政对文化行政管理部门在转变职能过程中增加的合理支出给予必要的保障。

4.创新财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。按照公共财政的要求，各级财政部门要增强科学的投入意识和发展观念，不断创新投入方式和管理模式，切实提高财政资金使用效益。首先，构建多渠道社会投入机制。在公共经费有限而文化经费需求巨大的情况下，必须借助政府公共文化经费的引导，通过完善财税政策、信贷手段建立起多渠道的社会投入机制。继续完善宣传文化财税政策，利用财政、税收等经济杠杆，鼓励个体、企业和社会各界兴办文化，形成全社会共同支持文化事业改革与发展的局面。其次，探索基金管理模式。按照公平、公开、公正原则，逐步调整目前以政府决策为主确定文化项目的做法，探索文化项目基金管理模式，实施专家评审和社会公示制度，不断提高财政资金使用的透明度，最大限度地实现社会效益和经济效益的统一。第三，建立和完善财政投入激励约束和绩效评价机制。逐步建立和完善以市场和人民群众评价为主要指标的财政投入绩效评价机制，把向社会提供更多更好的文化产品作为财政增加投入的重要依据。