公共财政外债预算管理

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为适应社会主义市场经济发展的要求，建立平衡、稳固、强大的国家财政，财政部明确提出了建立公共财政框架的改革目标。1998年的机构改革，国务院对政府管理职能进行了较大的调整，进

一步理顺了财政职能，财政部肩负起了统一管理世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织和外国政府贷款的职能写作硕士论文。在新的职能范围下，如何在公共财政框架下对主权外债实施预算管理，是值得

探讨的新问题。

一、利用政府主权外债与公共财政的关系政府主权外债，是指以中华人民共和国名义向世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织或外国政府所举借的，再由财政部、转贷银行或其他转贷机构向地方或部门转贷的债务。目前，财政改革的方向已经确定，各项改革措施正朝着公共财政的方向迈进。公共财政充分体现了政府提供“公*品”的特征，以市场失灵为界限，在克服“市场失灵”的同时，合理引导资源配置，为社会主义市场经济服务。作为首都财政部门，按照公共财政框架的要求，要积极、合理、有效地提供“公*品”，就要积极探索如何更好地筹集、配置资金，以加大对基础设施建设和环境改善的投入，支持经济建设和社会发展。目前，随着国民经济的良好发展，财政收入持续快速增加，但是，仅靠现有的财政收入难以满足对大量建设资金的需求。对于我们这样一个发展中国家，经济的持续发展对基础设施等公共工程建设的依赖程度很大，而公共工程的投资在很大程度上又依赖于财政资金的投入。这样，财政收入的有限性与财政支出的扩张性之间的矛盾将长期伴随着财政改革。如何缓解这对矛盾？发行国债当然是一条渠道，而与国际金融组织和外国加强财政合作也是缓解矛盾的一副良方。因此，为合理提供“公*品”，进一步开拓筹资渠道，积极运用国内外两种资源，是支持经济结构调整和产业优化升级的需要，也是建立公共财政框架的客观要求。我国改革开放20多年来，与世界银行、亚洲开发银行和数十个国家建立了良好的财政合作关系。

截止到1999年，仅世界银行对我国提供贷款达324．6亿美元，约折人民币2694．2亿元（资料来源：《国际金融机构贷款管理》，主编金力群，中国对外经济贸易出版社，P21）；亚洲开发银行对我国提供贷款达8l．5亿美元，约折人民币676．2亿元（资料来源：《亚洲开发银行业务政策与程序》，主编金力群，经济日报出版社，P257）；利用外国政府贷款458亿美元，约折人民币3801．4亿元（资料来源：《外国政府贷款工作实用手册》，财政部国债金融司编著）。对我国需要经济建设起到了积极的作用。北京市利用政府主权外债贷款的主要领域是基础设施建设、环境保护污染治理以及基础工业和原材料工业等，其中大部分已建成投产。政府主权外债贷款在我市经济建设中的积极作用。主要包括以下几个方面：

1．引导资金流向。除外资贷款金额外，由于贷款项目的实施，还将带动大量国内配套资金，从而可以通过对外融资，引导国内其他资金流入公*品领域，根据亚洲开发银行测算，平均国内配套资

金与外资的比例约为1．5：l。通过利用国际金融组织和外国政府贷款来引导国内资金流动的功能也是十分明显的。

2.有力地促进了城市基础事业的发展。北京市利用政府主权外债贷款的主要领域集中在基础设施、社会发展和环境保护等领域，例如，北京世界银行环境治理项目、节能项目利用世行贷款、亚洲开发银行环境改善项目利用亚行贷款项目、利用日元贷款北京城市铁路项目等等，为首都的水源保护、大气治理等环境改善和公共交通发展做出了很大贡献。

3．弥补了建设资金的不足。改革开放以来，百业待兴，北京市各行各业都面临着建设资金不足的问题。利用政府主权外债贷款为各项经济建设事业及时、有力地提供了资金支持，起到了弥补国内建设资金不足、赢得建设时间和加快发展速度的作用，使政府主权外债贷款成为促进我市经济发展重要的筹资渠道。

4．引进了先进的管理经验。利用政府主权外债贷款在设备采购中引进了国际竞争性招标的办法，在土建工程中引进了招投标的竞争机制和施工监理制度，实行了一整套合同化管理制度等等，使企业在利用政府主权外债贷款的同时，引进和借鉴了国际上通行的管理制度，提高了管理水平。又如，世行节能项目倡导实施节能措施新机制，同时提供项目管理、机构能力建设、总结推广技术援助以及帮助建立有效的节能信息传播系统，提高了节能管理水平。培养了大批人才。在政府主权外债贷款项目下，通过聘请国外专家管理。咨询及派出学习等多种方式，引进国外先进的管理思想和管理经验，培养和造就了一批管理人才，使人才素质和管理水平得到了较大的提高。可见，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，利用主权外债资金对构筑与社会主义市场经济体制相适应的公共财政的基本框架起着积极的作用。

二、如何将主权外债纳入公共财政预算管理为维护国家主权外债的信誉，切实加强外债管理，健全外债统一规划、严格管理、职能明确、责任落实、分工合作、高效运转的“借用还”管理机制，防范财政风险，规范主权外债管理模式，应将主权外债纳入公共财政预算管理。

1．分类管理。为落实主权外债“借用还”管理机制，维护政府信誉，切实履行还款和担保还款责任，推进外国政府贷款管理工作，财政部门按照项目类别进行了分类管理。财政部门根据还款责任，将现有主权外债贷款分为三类，第一类项目是由政府作为借款人的外债项目，由财政部门承担还款责任；第二类项目是政府部门担保的外债项目，由项目单位承担还款责任，由出具担保的部门承担担保还款责任；第三类项目是上述以外的其他类项目，由项目单位承担还款责任。按照项目类别分别落实还款责任：第一，作为由财政还款的第一类外债项目，还款资金由政府财政预算安排；第二，作为政府担保的第二类外债项目，由项目单位承担还款责任，如不能按期还款，则需由政府履行担保责任，并安排资金垫还欠款；第三，作为政府部门不提供担保且由企业为还款人的第三类外债项目主管部门应给予关注，并给予积极的协调；第四，对于按协议应由政府落实配套资金的外债项目，由借款单位（部门）所对应的主管业务部门将项目配套资金纳入预算安排，以保证外债项目的顺利实施。

2．编制预算。

（1）按照部门预算管理的要求将《世行、亚行和外国政府贷款项目需市财政承担配套、还款和垫款资金预测表》送交局内有关业务处室进行核实。

（2）各业务处室对《预测表》中的情况进行认真核实，对需调整之处，提出具体调整意见后，将信息及时反馈主权外债管理处室。

（3）根据各处室反馈的信息再对《预测表》进行调整后，召开有关业务处室会议，向局内有关业务处室发送《北京市主权外债项目需市财政承担配套、还款、垫款资金情况预测表和说明》。

（4）局内有关业务处室根据以上预测表和说明的要求落实应负责安排的配套、还款和垫款资金。

3．建立偿债基金。作为财政部门，应主动提高防范主权外债风险的意识，提高化解债务风险的措施。在财政部2000年10月召开的全国国际金融组织贷款工作会议上，金立群副部长再次强调指出，“各地财政要建立偿债准备金并完善其管理制度”。为维护政府信誉，防范财政风险，我们认为应尽快研究尝试建立偿债基金，以防范和化解财政风险，分散和减轻我市的债务负担，避免财政风险的积累。同时，通过建立和运作偿债基金，可使之滚动增值，从而扩大政府主权外债还款资金来源，防范财政风险。

4.建立外债预警机制。在建立主权外债项目档案库的基础上，根据北京市经济增长、社会发展以及财政收支状况，研究建立和完善外债风险预警指标体系，以此作为新上外债项目的主要评定依据，同时，按照财政部的要求，积极研究建立主权外债偿债基金，结合债务预警体系的建立，提高偿债意识、风险意识和项目的效益意识，确保项目单位外国政府贷款项目按时还本付息，降低财政风险。

在公共财政框架下，为使主权外债发挥更大的效益，防止债务风险，使主权外债管理走上规范化轨道，对主权外债实施预算管理不失为一个科学的、切实可行的方法。