公共理财预算假设理论

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摘要：公共理财实践要求政府在当前服务预算、固定最高限额预算和“无限制”预算三种预算假设理论中做出选择。不同层次的预算管理目标模式和编制技术方法构成了选择预算假设时的契入点和支撑点。在控制总投入的管理模式下，其所遵循的预算假设是满足当前服务预算或最高限额预算，此时必然采用传统渐进式的编制方法；控制产出和结果的管理模式则要求遵循“无限制”预算假设，理性预算的编制技术方法得以应用。

关键词：预算假设；绩效预算；预算目标；预算编制技术

编制政府预算是各国政府公共决策过程中的核心阶段，公共部门基于对未来预算年度不同的假设提出预算请求，如有的部门可能根据业务量的需要申请资源，有的根据其认为可以获得的资金做出申请，有的可能是使用这样或那样的方法组合。结果是预算申请基于不同的假设，在此基础上形成的部门预算数额之间差距悬殊，而要求预算办公室或财政部门做出不同的反应。很显然，这样做不仅有悖于政府理财的科学性和公平性，还人为增加了预算编制的复杂性和难度，为了避免各职能部门在预算假设上的分散性，编制预算之前政府制定统一的规则就显得尤为重要。

一、三种政府预算假设理论概述及评价

理论上有三种不同的预算假设：一是当前服务预算。其基本思路是假设既定项目不发生任何变化，部门现时的预算被用作新预算的基础，任何增加预算的申请都仅仅是为了满足其增加的运行成本，如在人员、原材料供给等方面成本的变化。换句话说，政府承诺继续现在的所有项目，履行或有义务。运用这种预算假设时，预算编制可以看作是在以往的基数之上添加或者去掉一个增量，财政部门重点论证的是增量的合理性。二是固定最高限额预算，也被称为现时服务承诺的一种替代方法。在这一假设体系中，首先在整个政府范围内设置资金限制，然后把这一限制分解到部、局和其他子单位，自上至下规定每个预算部门使用的资源限额，本部门的一切支出被固定在此框架中。其优点是获得的预算申请汇总起来不会超过预期的最高限额，有利于财政部门从总体上控制资源，缺陷是资金在部门之间可能分配不均。三是“无限制”的预算或“蓝天”预算[1].假如各部门能够获得足够的资源来满足其需要，这时其预算申请又将如何？这种假设对预算申请设计了几种“倘使…将会怎样”的方法，例如，如果可以提供更多的资金将会如何或者在某特殊领域的项目改善了又怎么办？这一假设并不等同于缺乏预算指导，其目的在于促使各预算单位将其潜在的需求信息全部显现出来并排序，财政部门可以充分比较和论证，统筹考虑。

以上三种预算假设在不同体制的国家以及同一国家不同的发展阶段各有侧重。建立在前两种假设基础上的预算编制既可以避免增加预算赤字，又可以缩小财政部门与各预算单位之间讨价还价的余地，从而减少交易成本，因而在经济稳定、财源稳固的时期较适用。事实上，最高限额预算假设其限额的制定和分解依据并不能完全脱离预算单位以往的基数，而往往是以满足现时服务为前提的。但其缺陷在于：预算管理部门本身对于项目的变化不能提供实质性建议，由于缺乏资源分配的详细信息，表面看来似乎在预算决策过程中起着主导作用，如可以掌控预算限额的分配和审议预算增量，但实质上正是由于缺乏必要和详尽的项目信息，最终大多形成以部门申请意见为意见的局面，在整个预算决策过程中处于完全被动的地位。第三种预算假设则鼓励预算单位暂时不考虑公共资金方面的制约，通过论证实施某一项目的必要性，充分表达其在公共支出领域的偏好，极大地增强了预算信息的公开透明性。对于决策部门来说，可以作为更加满意的资金水平上的讨论基础，当然如果缺乏科学的预算管理方法，则有可能会超过决策者的经济和政治能力而不能实施。

二、政府管理目标层次———选择预算假设的契入点

应该说预算假设理论的选择与各国政府预算管理的目标层次是密切相关的，甚至可以说会受到后者的制约，换言之，政府侧重于某一层次的管理，就必然会采取相应的预算假设。西方国家100多年来的改革实践以及相关理论的发展，形成了控制公共资源、制定未来资源配置计划以及管理资源[2]三个层面的预算管理功能，各国的预算制度（正式的和非正式的）在此基础上对预算结果产生决定性的影响。

正是由于公共资源的稀缺性，政府预算应运而生，故实施总财力约束、减少财政支出压力被称之为预算管理最基础的功能。而预算规划通常反映着各级政府未来的公共政策取向，客观上也是对各公共部门之间相对财力的权衡，由财政部门根据战略重点，将有限的资源按重点配置到相互竞争的需求上。最后层次的管理目标更多的是强调公共资金的运作绩效，包括赋予职能部门一定的预算自主权限和灵活性，提高财政资金的使用效益。

实现这三个层次功能，依次对政府的预算管理水平提出了越来越高的要求。在控制总投入的预算管理模式的前提下，其所遵循的预算假设便是满足当前服务的预算或者最高限额预算，相应的在执行预算中最关注的是是否遵从预算，是否突破了预算计划的规模。相反，随着政府理财的科学性和民主性程度的提高，预算单位的基础信息越来越透明化，政府也认识到，结果是否有效率，是否按纳税人的需求提供了公共产品是预算管理的最终目标，这也是许多国家自1980年代以来放松投入控制，将重心转向产出方面的主要原因。此时，“无限制”预算的假设日渐受到各国青睐。

当然，片面追求总财力约束，硬性规定公共部门理财的最高限额，往往会导致损害第二层次和第三层次预算目标的实现。比如，为了追求预算形式上的平衡而武断地改变排序的重点；或在选择战略重点时缺乏财力约束，不考虑现时服务的预算情况；或者政府本身管理水平的缺失也会导致政策和资源的脱节，引起运作资金的短缺等。从积极方面来看，稳定的财政状况会为第二层次和第三层次的运行创造良好的环境，促进其健康发展，相应地，两个层次的良好运行也会促进财源的稳定增长。

三、预算技术组织形式———构成预算假设的支撑点

预算管理功能选择决定着预算假设的方式。通常政府会根据现实情况选择其中一种或者多种方式的组合，以便对职能部门的预算编制实施指导。事实上，政府在选择预算假设类型的同时也限定着预算编制的技术组织形式，应该说这两者之间具有一定的共融和对应关系。

渐进式预算和理性预算是当前各国政府在编制预算过程中惯常采用的两类技术方法[3].渐进式预算从个体的角度出发，认为决策者的智力有限、资源（如时间和精力）有限，故鲜有决策者有能力收集到全面完整的资讯，况且针对特定的问题，决策者不可能列举出所有可能的选择方案、衡量出每一方案的利弊得失并进行理性的取舍，因此往往会以现行基数为决策的出发点，适当做出边际（增加或减少）变动，以减轻思维计算的负担，缩小争辩冲突的范围。我国预算单位长期以来所采用的基数加增长的编制方法即来源于此种认识。而理性预算则是针对渐进式预算的弊端而提出的。它认为传统预算方法承认预算单位的既得利益，会导致基数中不合理的因素越聚越多，从而无法提供某项支出发生的理由，也无法说明某个具体项目实施的效率和效果如何，而且体系中涉及到的几乎全部是短期成本，从而忽视了中长期成本的衡量；认为采用这种方法时，将引入更多的理性成分，全部或部分打破以往的基数，不再只关注边际增减量的变化，而是根据各种量化的产出指标，具体评估各项目的投入与产出，建立起以绩效为基础的预算制度。

事实上，政府预算的质量有赖于科学的编制技术方法，而后者又与政府本身的预算管理目标层次有关，特别是预算申请采用何种预算假设。如果指导职能部门的预算假设是当前服务预算或最高限额预算，那么编制预算时采用的必然是传统的渐进式预算编制方法。此时职能部门的理性选择是，投入相当多的时间和精力去争夺基数，甚至人为地扩大基数，并且尽量要求在此基础上实现更快的增长率，最终造成预算支出日益膨胀，呈现出增长的刚性。反之，如果指导职能部门的是“无限制”预算假设，那么预算编制方法就可能会采用零基预算、项目预算或绩效预算，预算单位的资金申请数额与其项目的绩效相挂钩，实施结果控制，政府侧重于管理公共资源而非单纯的控制或分配资源。

应该看到，渐进式预算的编制技术在我国各级政府中应用极其广泛。首先，目前“两上两下”的预算编制程序中，财政部门在预算建议数的基础上，限定各职能部门的预算控制数，其实更多地体现出最高限额的预算假设，政府管理的目标层次还停留在控制总财力和分配资源上，是受一种投入式的预算管理模式的制约。其次，我国各预算部门长期以来实行的是粗放式的要素投入管理，况且预算收支科目的划分也是根据传统的具体用途来设置的，基数加增长的方法技术上更容易操作。所以基数的大小直接关系到各预算单位的财力，所谓“头戴三尺帽，不怕砍一刀”，正是我国长期以来财政部门和预算单位之间博弈的写照。最后，从实施效果来看，尽管政府收入年年大幅增长，但财政赤字似乎增长得更快，由于不合理的基数导致无效率的支出数额庞大，追求预算平衡的假设最终以失败告终。

因此，要提高政府预算管理层次，传统的预算假设中必须融入“无预算”的理念，采用多种预算指示的组合，政府的预算管理重心应该从关注过程管理过渡到关注结果管理。目前政府的绩效预算改革增加了预算决策中的理性成分，通过引入成本概念，实施效率与支出相匹配的财政资金供给制度，逐步减少预算申请中的基数，试图解决传统假设中预算与结果脱节的问题，财政部门通过收集预算单位基本数字信息，在对预算申请做出反应时，变自下而上的被动接受为自上而下的主动核算，以便做出理性的抉择，对有限的资源进行最有效的配置。这样做表面上似乎是无最高限额，无预算基数，但事实上通过对公共部门绩效的评估[4]，摈弃无效供给的项目，反而能在最大限度内节约资源，从而实现预算平衡的目标。

四、结论

政府理性的预算决策过程决定了公共部门理财的科学性，预算假设的选择在提供公共产品与服务方面扮演了极为关键性的角色。政府首先必须确定科学的预算管理目标模式，以科学的管理理念决定着相应的预算行为方式。

在预算管理实践中，随着管理水平日渐提高，依次形成三个层次的管理目标，除传统的两大任务，即控制公共资源，以战略重点不同制定未来的资源配置计划外，如何管理公共资源，充分发挥资源配置的效能，应成为各级政府在公共理财领域的最高追求。在政策制定和计划安排上实行严格的预算资金限制，是运作良好的公共部门的主要特征，然而这种约束性必须与灵活性相结合，管理自由度的增强，结合严格但又可以预测的预算限制，赋予各部门更多资源分配决策的责任，加强预算结果的责任制，才能实现绩效控制。

循着这一管理任务，各级政府在下达编制预算的指导计划时，规定统一的预算申请假设，避免职能部门因缺乏编制标准而要求资金的数额时各行其是。为了实现自上而下的主动编制预算，政府必须详细了解预算单位的基础信息及项目的成本效益分析，无限制的预算申请提供了一条理想的假设模式，尽管实践中必定会遇到公共资源稀缺性的矛盾，但政府可以在预算行为中掌握主动权，改变长期以来迫于职能部门压力，疲于被动应付的局面。

预算编制技术方法的选择应逐步从技术手段上摒弃完全的基数加增长模式，采用现代西方国家比较成熟的科学编制方法。零基预算和绩效预算的广泛运用，将会提高政府部门资金使用的效率，在增加有效供给的基础上，实现政府预算平衡。

参考文献：

[1]RrobetDLi.PublicBudgetingSystems[M].北京：清华大学出版社，2002.97124.

[2]孙克姆·霍姆斯。PublicExpenditureManagementHandbook[M].北京：经济管理出版社，2002.327.

[3]刘明慧。政府预算管理[M].北京：经济科学出版社，2004.76101.

[4]马国贤。政府绩效管理原理[J].广东财政理论与实务，2005，（5）：23.