公共图书馆立法管理
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【关键词】图书馆/立法/公共图书馆/社区图书馆
公共图书馆是人民的终身学校，是一个城市文明程度的直接标志。作为重要的社会文化基础设施，它担负着向广大群众传播科学
文化知识的重要使命。如果说，从提高生产力的角度看，公共图书馆是推动经济发展的加速器，那么从社会稳定的角度看，公共图书
馆则是舒缓各种矛盾情绪的减压阀。公共图书馆作为公共设施，它的各项免费服务，实质上是以整个社会的名义体现同情、善意和关
怀。而作为公共图书馆一个分支的社区图书馆，是通过文献信息的选择、组织和传递来为一定地域内的所有居民服务。它具有区域性
、全民性、系统性和多样性等特征，是普及科学文化知识和提高全民素质的最有效的途径之一。在发达国家，社区没有图书馆的配套
是不完善的社区，在城市社区规划中不硬性规定图书馆配置是政策的一个盲点。从国外经验看，要通过立法解决社区图书馆的配置及
经费调拨等问题。
1我国公共图书馆的现状及其与发达国家的对比
在英、法、美等发达国家，每个社区居民步行到社区图书馆距离通常不超过10分钟，它们承担着社区活动中心的角色。据西班牙
《国家报》2002年11月2日的文章《发达国家图书馆概览》报道：
英国共有5000多家公共图书馆，平均每1.2万居民就有一所图书馆，60%的居民经常去所在区的图书馆。公共图书馆共有藏书1.28
亿册，2001年共借出书籍4.8亿册次。
法国的省市图书馆的费用每年为1.9亿欧元，国家图书馆另计。其国家图书馆的预算每年为2.1亿欧元，提供3700个读者座位，雇
佣1900人，共有藏书1100万册。法国共有市立图书馆2795家，雇佣22748人，藏书近9700万册；其中33%是儿童读物。市立图书馆注册
读者为650万人，其中38%为低龄者。另外还有覆盖农村地区的97家省立图书馆。
美国共有9000个公共图书馆，由市或地方政府提供资金，几乎所有的图书馆都有自己的网页，而且运营良好。美国《图书馆杂志
》最近进行的民意调查表明，丹佛（科罗拉多州）、哥伦布（俄亥俄州）和波特兰（俄勒冈州）拥有最好的三家图书馆。在纽约，仅
一个皇后区就有62个通借通还的图书分馆，每个分馆都是独立的建筑物，内有数十排书架和成排的电脑，是社区居民最爱去的地方。
对比发达国家，我国的公共图书馆和社区图书馆的发展相差甚远。全国几座大的公共图书馆2002年的购书经费和人均拥有公共图书馆
的数量请见表1、表2。
表1我国部分公共图书馆购书经费（2002年）
中国科学院图书馆1.25亿元
国家图书馆1.15亿元
上海图书馆8000万元
南京图书馆1400万元
首都图书馆1200万元
浙江图书馆800万元
辽宁图书馆650万元
广东省立中山图书馆582.4万元
广州图书馆（2001年）645万元
资料来源：由广东省立中山图书馆根据《2001年中国文化文物统计年鉴》及文化部最新统计数据整理。
表2人均拥有公共图书馆
全国平均47万人拥有一间公共图书馆
广东平均69万人拥有一间公共图书馆
广州平均63万人拥有一间公共图书馆
香港平均10万人拥有一间公共图书馆
资料来源：由广东省立中山图书馆根据《2001年中国文化文物统计年鉴》及文化部最新统计数据整理。
目前，社会各界及有关部门已意识到制定一个独立的《图书馆法》的必要性和紧迫性。加强图书馆立法，建立和健全图书馆法律
体系对于确立和巩固图书馆在信息服务业中的重要地位具有极大的作用。
2图书馆法的概念
图书馆法是国家为协调社会需求与图书馆的关系，保证图书馆事业的发展，经国家权力机关依据一定的法律制定和认可的、调整
国家在发展图书馆事业活动中所产生的各种社会关系的行为规范的总和。通常来说，法律有狭义和广义之分。从狭义上看，图书馆法
专指国家最高权力机关或专门立法机关依照法律程序所制定与颁布的规范性文件，例如，图书馆的基本法、部门法和单行法；又如，
1850年英国的《公共图书馆法》，1956年美国的《图书馆服务法》等。而广义上的图书馆法除包括狭义的法律外，还包括国家其他行
政机关制定的法令、条例、章程、决议、规则等规范性文件。它应该是以图书馆基本法为主体、部门法与职能法等一系列法律规范相
配套所组成的一个完善的法律体系。
2.1图书馆法律规范的调整对象
作为一种行为规范，图书馆法是具有普遍约束力的、权利义务分明、信赏违罚的行为规则，即规范。图书馆法是对同一类社会关
系的规范，这决定了它只具有指示性的作用，不可能面面俱到，具体实施办法则是由相配套的具体法律规范来实现。
2.2图书馆法律规范体系
不同国家的图书馆专门法，其具体规定有所不同，但总的来说与现代图书馆专门法体现的本职精神是一致的，即体现现代图书馆
观念。其主要包括图书馆的服务性、图书馆的民主性、图书馆的免费制及图书馆员的专业性。从国外图书馆立法过程看，多数国家是
先有职能法、专门法，然后才有图书馆基本法，再以基本法为依据订立相应的具体实施规则。而在实际上，更多是在订立的专门法中
侧重于公共图书馆的专门法来发挥基本法的作用。总之，核心是依靠图书馆法，明确图书馆的法律地位及运营的基本原则，确立现代
图书馆观念。
3图书馆立法的必要性
3.1图书馆法是保证事业发展所需要的专门的行业法规
继美国于1846年颁布了世界上第一部公共图书馆法，英国也于1850年颁布了公共图书馆法，立法大大加快了欧美图书馆事业的发
展，从而极大地推动了其文化、科学教育事业的迅速发展。
据介绍，目前全世界已有60多个国家和地区制定了250多部图书馆法规，全世界有1/3的国家有图书馆立法。我国自20世纪80年代
开始颁布单行的规章性图书馆条例以来，深圳、上海、北京先后进行了地方立法，在一定程度上解决了经费不足、管理体制陈旧
、业务队伍缺乏等制约图书
馆发展的重要问题，保证了社区图书馆的配置。但上升到国家的层面，我国目前尚无一部完整的国家级图书馆条例。很多地方的公共
图书馆和社区图书馆在规划建设上缺乏科学标准，存在着无序状态。这一切都亟待通过立法来予以保障。
3.2图书馆经费需要图书馆法作法律保障
经费是事业发展的基础，法律手段是最有力也是最有效的保护措施，它规定国家、社会对图书馆发展的责任，确保图书馆在社会
发展中的地位，尤其是保护了图书馆经费的来源和图书馆工作人员的权利、义务以及利益等。
3.3图书馆立法是读者需求与图书馆发展的需要
面对知识更新和信息产业的迅速崛起，人们对图书馆的利用率和需求值更高，这与图书馆事业发展滞后的矛盾也越来越突出。图
书馆事业要健康顺利发展，就得依靠图书馆法来进行保障。因此，制定一部符合我国国情的图书馆法实在是当务之急。据悉，制定《
中华人民共和国图书馆法》的工程已经在2001年4月正式启动。我国图书馆法的编制应在借鉴国外立法经验的基础上，结合我国图书馆
的实际情况来进行编写，以期少走弯路，大力推动我国图书馆事业的发展。
4图书馆立法所应规范的主要内容
4.1图书馆设置与体制
图书馆法首先应该对图书馆的设置体制做出规范：国家文化部设置国家图书馆；各级政府设置公共图书馆；机关团体或法人单位
设置专门图书馆；鼓励集体和个人兴办图书馆。法律做出这样的规定对促进图书馆事业的发展是有益的。
明确了图书馆的设置体制，实际上是明确了图书馆的最终责任者。“谁设置，谁投入”是图书馆活动的基本原则。设置主体拥有
管理图书馆的权利，也要向图书馆投入经费、配备人员、设施等，承担保证图书馆正常运营的责任。
公共图书馆和社区图书馆是图书馆社会形象的集中体现，是公众认识和理解图书馆的主要渠道。因此，法律应该对公共图书馆和
社区图书馆系统的服务网络建设做出基本规定：一是各级政府应当根据当地的社会发展状况、人口数量和分布，并参照国际通行标准
确定公共图书馆和社区图书馆的数量、布局和规模；二是公共图书馆和社区图书馆网点建设应该纳入地方发展、城镇与社区建设总体
规划。前者说的是建设图书馆服务网的依据，后者说的是图书馆服务网的实现途径。这两点的责任主体是各级政府。
4.2经费、馆舍、设备
这些事项的责任主体都是图书馆的设置者，包括各级政府，而不是图书馆。
从经费而言，总的原则应该是图书馆的经费列入各级政府或图书馆的设置主体的财政预算，确保图书馆的经费随财政收入的增长
而增长。从理论上说，“列入财政预算”是对图书馆经费的一个基本保证，因为预算项目具有法律权威性。
图书馆经费除正常预算调拨外，对新增经费也应作出规定：图书馆的设置主体应确保图书馆的文献信息资源购置费随资源价格上
涨而及时增加；国家设立图书馆事业发展专项基金，并明确专项基金以国家拨款为主。
设立国家图书馆事业发展专项基金，是国家对发展图书馆事业支持的体现，对地方各级政府也起一种示范的引导作用，同时又使
国家文化行政部门有了一种有效调控全国图书馆事业发展的经济手段。目前国家已经设立了“出版发展专项基金”、“宣传文化发展
专项基金”等，所以，以制定图书馆法为契机建立国家图书馆事业发展专项基金，有现行有效的政策和事实为依据。
4.3资源共享
资源共享是图书馆建设的目标。“国际图联”在1976年提出了“出版物世界共享”的规划，联合国教科文组织在1978年将这一规
划纳入该组织的计划之内，并再次重申了“实现全球文献资源共享”的思想。由于我国图书馆分为公共、科研和院校三大体系，导致
各自为政、重复建设、缺少联系，互不协调。因此，通过立法规划同一地区或全国的图书馆建设，要统一分类法，建立统一的信息平
台，以达到资源共享的目的。
4.4知识产权保护
在我国的著作权法中，对图书馆的知识产权保护问题提及的很简单，仅规定了图书馆为保存版本的需要而复制其所收藏的作品属
“合理使用”。但在实际工作中，在图书馆的复制，大都是满足读者需求的复制。英国、日本等国均用法律规定了图书馆影印品须付
版权费。因此，在我国的图书馆建设中，就需要立法对图书馆工作中的版权问题做出规范，既能够合理引用文献，也能维护版权权益
，以与国际管理接轨，扩大国际交流和促进资源共享。
4.5图书馆服务与利用者权益保障
提供服务是图书馆的根本任务。因此，它应该在法律中占有重要地位。就国际惯例来看，图书馆服务就是提供文献信息资源、提
供活动、提供场地三大方面。我国的法律应该结合国际惯例与中国实际，对图书馆服务的主要内容做出基本规定。在提供活动方面，
考虑现实状况，法律应该对图书馆做出适当的规范。例如，图书馆可以举办培训班、辅导班等，但前提是以提高公众的科学文化素养
为目的；图书馆可以开展其他服务项目和服务活动，但前提是与图书馆的性质、功能相称。
利用者权益保障与图书馆服务密切相关。在联合国教科文组织出版的《公共图书馆宣言》（1994年修订）中明确指出：平等、自
由地利用图书馆、享受图书馆服务是现代社会中每一个公民的一项基本“权利”。我国有关利用者权益保障的理论和实践还比较薄弱
，因此，这种理论在图书馆立法中应该有明确的体现，以引导图书馆和社会公众转变观念。
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