公共管理预算

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1．预算准备

预算准备是预算管理工作的中心环节，在预算管理中处于核心地位，各国都非常重视预算准备工作，通常用一年以上的时间进行预算准备，投入大量的人力物力财力，进行深入的科学研究分析，反复论证，并采用多种预算编制方法，不断进行预算技术创新。

预算准备期是指从中央机构发出概算编制指示（预算通报）到立法机关预算定案提交立法立法机关批准前的时间跨度。英国和瑞典大约在实际提交预算一年前，就把概算编制通报分送给各支出机构；在美国，预算日程表在提交预算的18个月前就开始了，大约在预算生效前的11—12个月，国会就进行考虑；日本的预算年度是从4月1日开始的，但各省（厅）的负责人必须在上一年度的8月31日前，将所有与预算编制有关的估算资料提交具体负责起草的大藏省大臣。比较而言，目前我国的预算准备期明显偏短，在预算编制的准确性和及时性方面造成许多问题，集中表现为预算编制比较草率，准确性不够，以致本应由预算解决的问题被大量地推移到决算工作中去解决，形成“轻预算、重决算”的不正常局面。

在编制方法上，我国多年来一直采用已显得明显过时的基数法。预算年度的规定也存在问题。目前的预算年度采用日历年制，这与人代会审批的时间明显冲突，形成预算已执行一个季度才具备法律效力这种“名不正言不顺的局面”。此外，目前的中期预算形同虚设，对年度预算的编制基本上没有产生有效的作用。

针对以上问题，参照国际通行做法，今后我国预算管理方面的改革思路应该是：

(1)改单一预算为复式预算。

(2)延长预算准备期，按照国际通行做法并结合中国的具体情况，以1年的提前期为宜，也就是说，本年度的预算应该在上一预算年度刚刚开始时就着手准备，上一预算年度结束之时正好是本年度预算开始生效之时。

(3)改革预算年度，使预算可以在财政年度开始前便能通过，增加支出使用部门和地方政府在资金可获性方面的可预见性，提高预算编制的准确性，为此，建议预算年度由目前的日历年制改为跨日历年制，即改为每年4月1日至次年的3月31日。

(4)在年度预算之外，编制5－6年期滚动预算。预算是政府宏观经济政策的一个重要工具，在中国这样政府起重要作用的发展中国家中，也是经济发展计划的一个重要工具。由于发展计划和宏观经济政策需要有跨越多个年度的政府收支予以配合，单纯的年度预算办法不能适应这个要求，因此需要有跨年度的预算，以便与宏观经济政策和发展计划相衔接。跨年度政府预算也非常有利于对财政政策的效果作出较为准确的评估。与年度预算相比，滚动预算能够对未来年度财政收支和债务概况提供更为长远的见解，对政府决策具有重要意义。

2．预算执行

目前我国的预算执行也存在着比较突出的问题：

预算调整过于频繁，严重损害预算的严肃性和权威性。

政府某些部门的领导对预算执行的行政干预过多。

中央年中临时出台的减收增支政策对预算的冲击很大。

预算执行情况的分析工作未受重视且严重滞后。

对下级年中临时安排的专款过多，冲击地方预算，地方挪用专款的现象严重，很难做到专款专用（据有关资料统计，1994年分税制财政体制实行以来，中央专款已由386亿元增加到1997年的517亿元，远远高于中央通过过渡期转移支付办法所分配的资金量。由于专款的分配方式基本上没有大的改革，许多专款在分配上带有很大的主观随意性。由于缺乏相应的监督制约机制，专款分配到地方后常常被挪用。据监督司统计，1997年中央防汛救灾补助专款地方违纪挪用资金达1亿元）。

预算工作中的问题，在很大程度上也反映到决算工作中。由于预算工作不到位，本应由预算解决的问题被大量地转移到决算中去解决，以致预算与决算功能错位，形成重决算、轻预算的不正常局面。

针对以上问题，应该强调各级政府和有关部门都必须尊重预算的权威性，减少预算执行的随意性和过多的干预。

3．财政经济形势的预测与财政预决算资料的分析

对宏观经济的预测与分析是科学编制预算的前提条件，也是制定科学决策所必不可少的信息来源。目前财政部有相当多处室的主要工作和精力放在处理大量的繁琐事务上，对财政经济形势和预决算资料的分析与研究则严重不足，以致于对政府每个时期的政策目标和工作重点把握不准，造成工作上的被动。1994年分税制推行以来，国家财政收入每年以1000多亿元的速度增长，但仍然未能有效地保证国家一直强调的教育、科学以及文化等事业的发展的资金需要，就是个相当典型的例子。因此，今后需要进一步加强对宏观经济运行、财政运行情况的预测与分析，加强对未来趋势的研究，同时加强与其他部委协作，投入更多的时间和精力研究政府在每个时期的战略重点，根据我国的宏观经济状况、目前及即将出台的税收政策与支出政策，作出多年收入与支出的预测，编制多年滚动预算计划，使政府决策更具前瞻性、连贯性和可预测性。

对预决算资料的分析与利用工作也需要进一步加强。预算和决算综合地反映了政府活动的范围和方向，其中包括了大量珍贵的财经信息，但是必须加以细致的分析才能产生积极的作用。通过分析这些资料，决策部门既可对过去的财政经济情况了然于心，又可对未来的财政经济形势和政策变化趋势作出大致准确的判断，从而为编制未来年度的政府预算和制定科学的决策提供不可或缺的重要依据。过去，我们对预决算资料分析的重要性认识不够，以致于大量的预决算资料被闲置，殊为可惜。此外，随着外开放的纵深发展，我国经济正在成为国际经济的一个不可缺少的组成部分，国际经济的发展变化与我国经济的发展息息相关，因而应当大力研究并及时掌握国外财政经济最新发展动态，吸收借鉴国外的改革经验。

4．政府资金的预算管理范围

目前我国国家预算大体上只承担了政府性资金的分配的一部分，大量的应当纳入预算内管理的政府性资金游离于预算外，形成世界上独一无二的“部门财政”，预算的职能被严重肢解，可以说这是我国预算管理中诸多弊端的总根源。一个直接的后果是导致政府预算根本不能反映政府活动的范围和方向，预算也无法成为实施政府公共政策的有效工具。可以说众多的“部门财政”是我国财政管理中许多重大弊端的总根源。长此以往，健全和加强财政职能以及实施有效的财政政策，就是一句空话。

为此，财政部近期应该着手进行变“部门财政”为“政府财政”的改革，尽快研究将游离于政府之外的各种财政性资金纳入预算、由财政部门统一管理的可行性和具体操作办法，努力维护政府预算的完整性。基于此，当前财政部的一项重要工作是需要着手研究和推进费改税。乱收费是多年来社会各界反映十分强烈的问题，近年来，不少地方进行了费改税的试点，积累了不少经验，现在应该加以认真总结，在条件具备时逐步予以推广。这是一项深得民心的改革举措，财政部应该把它作为近期工作的一项重要内容来抓。以费改税为核心，扩大政府预算的范围。从政府预算的完整性原

则出发，所有以政府名义或依据国家权力取得的收入，原则上都必须纳入预算进行管理。

5．政府采购制度与支出效益评估

许多国家的实践和我国近年来重庆、深圳等地的试点情况表明，推行政府采购对于节约政府支出、提高政府活动透明度和效率具有重要意义。财政部应该抓紧进行可行性研究，特别是要着手抓好关于政府采购的法律法规建设和其他基础性工作。

财政部的中心工作就是确保合理有效地分配公共支出，使之用于最有价值和效益的用途，为此，必须着手开展支出效益的评估工作。这项工作的意义重大，因为它直接关系到政府的许多重大决策活动。通过这项工作提供一系列信息，例如哪些支出项目完全可以节省下来，哪些项目更为迫切但资金严重不足，哪些项目应该是政府最应该优先保证的，哪些项目是不那么切需的，甚至哪些机构本身就可以取消，等等，政府的财政收支决策就有可能建立在合理有效的基础上。有一些支出，看似合理，但实际上可能存在着很大的节约潜力。近期与支出效益评估相关的另一项重要工作是：必须对现有的政府职能和支出项目进行彻底的清理，弄清楚其中哪些是政府在越俎代庖，仔细考虑其中的哪些事务可以转由市场来承担。