公共服务供给体制

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内容摘要:改革开放以来,我国公共服务供给体制取得了初步发展。公共服务的覆盖面还比较低,体制还不健全,不能很好地适应和谐社会的要求。在和谐社会构建中,要积极探索适合我国国情而又有效的公共服务供给体制。

关键词:和谐社会构建,公共服务供给体制,政府主体,非政府主体

随着改革开放的深入发展,我国正经历着利益关系深刻变化、公共需求迅速发展的重要时期,实现以公共服务为中心的政府职能转变对构建和谐社会具有决定性影响。市场经济条件下,政府职能的本质是公共服务。无论是经济调节、市场监督,还是社会管理,都是公共服务,都是政府的主要职能。但这不是要政府包揽一切,而是要求政府与社会和谐互动,创造公共服务政府供给主体与非政府供给主体之间、服务者与服务对象之间和谐互动的平台。

公共服务供给

公共服务是指提供给大众的具有以下特性的任何一种服务:在这些服务的提供过程方面存在着潜在的严重市场失灵(被宽泛地解释为公平与效率原因),这说明了政府介入的合理性,政府介入的方式包括生产、资助和监管(Grout&Stevens,2003)。由于市场本身存在着外部性、信息不对称、竞争不完全以及社会公平得不到足够重视等一系列问题,不能完全依靠市场机制提供公共服务。因此,政府必须适度介入和积极干预公共服务的供给。政府干预的主要方式包括直接提供公共服务、付费购买公共服务和对多种服务供给主体进行监管。

公共服务从功能方面可以分为三大类:维护公共服务,如国家安全、行政管理和国防外交等;为经济建设服务的公共服务,如政府为促进经济社会发展进行的相关基础设施建设、维护公平的市场竞争秩序等;社会性公共服务,如教育、社会保障、公共医疗卫生、科技、环保等。公共服务也可以从性质上分成三大类:监督型公共服务,如国家行政管理;纯公共服务,如义务教育、公共医疗、环境保护;准公共服务,如发展非义务教育、新闻出版等。通过以上的分类可以看出,由于种类不同,公共服务供给的体制也有不同。英法等国主要由政府直接开办医疗机构提供;美国、荷兰等国也有政府开办的医院,但更多依靠政府、商业保险机构和个人提供资金,向盈利和非盈利的医院购买服务,同时由政府监管机构、行业自律组织和消费者权益保护组织等对服务价格、质量等进行监管。对传统的公共服务如基础教育,世界上大部分国家都由政府开办的机构直接提供。

新中国建立后,公共物品供给由政府垄断,在城市,社会成员则依附于所在单位,公共服务供给转变为单位集体福利;在农村,随着农业的社会主义改造和合作化进程深入,互助组一初级社一高级社的发展也是行政权力延伸的轨迹。1958年,政社合一的制度推广标志政府成为公共服务供给的主体。计划经济体制相配套的“全权全能政府”包揽公共物品供给存在诸多弊端,并且在实践中举步维艰。20世纪80年代后期,公共物品供给体制的改革陆续展开,主要体现为:向地方分权,鼓励地方政府参与;政企分开,政事分开,政资分开,转换经营机制,建立现代企业制度等。

改革开放以来,公共服务供给的改革是为了解决公共服务有效供给不足和使用效率低下的双重难题。改革的基本取向就是完全由政府和公有制企业为主体的单一性的公有公益供给方式,转化为公有私益(公共所有,私人获益)、私有公益(私人所有,公众获益)和公有公益(公共所有,公众获益)三者并存、共同负担的多元化格局,供给主体分为公有、私有与合作等多种模式,消费方式分为有偿消费和无偿消费方式。

通过以上的分析,可以看出,提高政府的公共服务水平,并不就是指公共服务的供给主体只能是政府,而是着眼于多个方面,要求政府在公共服务的供给中准确定位,不能缺位,不能越位。总体的要求应该是:形成完善的公共服务供给体系;高水平的政府公共服务监管能力;适应我国实际的公共服务模式。

和谐社会构建与公共服务供给

西方20世纪70年代的行政改革给人们的启迪之一是:随着社会进步,特别是科学技术迅速发展,人们越来越深刻地认识到,在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上,传统意义上的政府职能将发生变化,政府会把更多职能以多种形式下放给社会中那些非政府、非营利性组织承担。这些组织不仅要提供公共产品与公共服务,而且要承担对社会公共事务的管理。

因此,根据国际经验和我国当前实际情况,在公共服务的供给中要贯彻“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的总要求,努力提高党和政府管理社会的能力,善于通过发挥村民自治组织、社区自治组织,社会团体、行业组织、中介组织以及工青妇等群众组织的作用,形成公共物品供给的合力。同时,在这一过程中,政府与社会协同共进,共同为一个目标而努力,会进一步促进和谐社会的构建。

由于历史和现实的原因,政府在与社会的合作中居于优势的地位,社会处于劣势,政府要积极主动地与社会联系,要为社会组织和企业参与社会公共服务创造条件;同时,政府相关部门要根据当地经济社会发展的实际,制定公共服务发展的规划和标准,严格奖惩措施,加强对公共服务供给的监督和管理。

本世纪初,以鼓励民营和外资参与为突破口,公共服务供给体制开始改革。这以一系列的政策、法律的出台为标志:2001年国家计委《关于促进和引导民间投资的若干意见》;2002年建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》;2003年中共十六届三中全会的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出,要大力发展和积极引导非公有经济,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域等。这些政策和法律都明确鼓励社会资金和外国资本以多种形式参与公共服务的供给。随着经济社会的发展,一些自治性团体在公共服务供给中的作用进一步彰显。在构建和谐社会的过程中,必须积极设定公共物品多样化供给的体系。促进和谐社会的构建与公共服务的有效供给的互动与共进。

在公共服务的供给中,引入市场竞争机制,努力构建公共服务供给政府主体与非政府主体之间和谐互动的平台。在能够明晰产权、有投资效益的领域,运用市场竞争机制,通过招标、拍卖等多种方式,将公共服务的供给经营权有偿出让给市场经济主体。企业在获得公共物品的经营权后,自主经营,自负盈亏,使公共服务供给转变为私有公益方式。针对民间供给主体的行政法规中关于其成立程序性条款过于复杂、限制过多、规范庞杂和不透明以及政府的自由裁量权太大的情况,这就应该在法律上确立公共服务供给主体和途径的多样性,给予民间供给主体以合法地位,保证其合法权益。

明确政府职能,积极发挥调控作用,建立有效的政府监督体系,努力构建公共服务供给中服务者与被服务者之间和谐互动的平台。人民团体之自治,从而意味着国家必须松手、离开,亦即,国家由原先之钜细靡遗之管制者、劳务提供者(执行者)之角色,转化成为在旁监督之角色。要通过法律确定公共服务的具体种类和范围,确定享有公共服务权益的对象资格和条件,明确公共服务的供给方式和渠道,确定非政府主体供给公共服务的资格条件和补偿机制,对参与公共服务供给,但收益较低的非政府主体,给予适当的优惠政策,补偿其损失,在产权明晰困难、投资效益差的领域,由政府组织经营公共物品的供给,对公共物品的资源利用、供给保障、效益实现,进行全过程和全方位的监督控制。只有这样,作为服务对象的人民群众的权益才能受到有效的保障。

和谐社会理念的提出,标志着我国社会发展模式的重要转折,从过去的单一中心时代转向多中心时代。公共服务的供给体制也要作出相应改革和调整,必须积极发展公共服务多种供给模式,建立健全中国特色的公共服务供给机制。社会主义和谐社会应该是社会公共服务体系和社会公平保障体系比较完善的社会,应该是社会各方面的力量得到充分重视,利益得到充分尊重的社会。

参考文献:

1.[美]罗伯特?D?帕特南.使民主运转起来.江西人民出版社,2001

2.张树义.中国社会结构变迁的法学透视——行政法学背景分析.中国政法大学出版社,2002