公共服务社会化发展

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内容摘要:本文对公共服务社会化的缘起作一简要探讨,重点阐述了当前推行公共服务社会化应采取的策略。公共服务社会化就是将市场机制引入公共服务领域,即将公共服务和公共产品的提供完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量即“第三部门”来向公众提供,使政府的权威和市场的功能优势有机组合,从而提高公共服务的效率和质量。

关键词:公共服务社会化市场机制

公共服务社会化源于20世纪70年代末英美等国政府开始推行的“新公共管理”运动。西方各国战后采用凯恩斯主义对经济全面干预,导致政府机构臃肿、效率低下、政策失效,从而引起政府的信任危机、管理危机。与此同时,经济全球化和信息革命给各国政府带来了巨大的挑战和压力。在这种背景下,西方许多管理学者看到私营部门的管理精神、创新意识是卓有成效的,并将之引入到公共部门的管理中来。“新公共管理”运动的主要理论基础是公共选择理论和管理主义(又称新公共管理理论)。公共选择理论强调竞争,认为竞争能够提高效率,通过竞争可以打破垄断,并迫使公营垄断组织对顾客的需要做出反应,从而实现消费者主权与“公众主权”,给公众提供“用脚投票”的机会。管理主义最核心的思想是认为公共部门和私人部门的管理有共同的本质,可用私营部门的管理模式来改造公共管理。

推动公共服务社会化的有利条件

改革开放以来,我国各级政府在公共服务社会化方面进行了多样化尝试,并在局部取得了一定的成果。当前推动公共服务的社会化的有利条件有以下几点:

随着经济体制转轨社会自我管理的能力增强,“第三部门”日渐壮大成熟,为公共管理社会化奠定了一定的社会条件。政府和社会组织体系之间开始建立新型的伙伴关系,为非政府组织在公共服务社会化方面更好地发挥作用提供了空间。行政手段在弱化,社会渐渐从行政的一元化中分离出来,各种社会中介组织进一步发育、发展,他们正在逐渐成为民间社会自我调节的重要力量。社会关系分化速度加快,各种新的利益群体重新组合、构造,正寻找新的利益表达途径。广泛的社会参与要求已经动摇了“单位”和“部门”在某些领域中的特权。

政治体制改革为公共服务社会化创造了体制条件。通过改革,政府逐渐转变了管理方式,管理的触角正从微观管理领域收回而转向宏观管理领域,变直接管理为间接管理、变单一管理为多元管理、变过程管理为目标管理。政府管理方式的转变使得公共服务社会化在管理制度层面上成为可能。

行政文化环境的演变为公共服务社会化提供了文化支持。改革开放以来我国的行政文化环境发生了巨大的变化,中国传统文化、西方文化精华与马列主义、思想、邓小平理论为指导的社会主义新文化不断整合、相互渗透,对公共行政系统的价值观念、行为规范、社会心理等产生了深远的影响,民主、公平、效率、科学的发展观、正确的政绩观已成为行政文化的主流。

推进公共服务社会化的策略

虽然我国的改革开放和经济、文化建设取得了一定的成果,具备了一些有利条件,但作为一个正在建立市场经济体制的国家,我国的公共服务社会化只能根据我国的国情,有选择、有步骤地进行。纯粹的公共产品在消费上不具有排他性和竞争性,因此很难通过市场机制来提供纯粹的公共产品,所以公共服务社会化改革只能从政府间接提供公共产品的领域内进行,不能盲目主张政府从社会中全面撤退。当前推进公共服务社会化的工作重心应放在以下方面:

在公共工程、基础设施建设领域,凡是属于经营性或竞争性的项目应当营造市场竞争机制。传统的观念认为,微观经济领域应该由私营企业承担,而公共服务领域则应该由政府垄断,所以公共服务、公共工程等公共经济项目由政府独揽,由此形成公共经济领域的主体单一化,暴露出其服务质量、服务效率低下的弊病。公共服务社会化强调政府管理应广泛引进竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,让更多的私营部门参与公共服务的供给,通过这种方式将市场机制引入到政府公共管理中来,从而提高服务供给的质量和效率。

大力发展社会中介组织,政府职能外移,将不必要由政府承担的社会服务职能移交给社会组织、“第三部门”,由社会组织向社会直接提供公共服务。政府应将社会服务与管理的权限通过民主参与的方式下放给社会的基本单元:社区、家庭、志愿者组织等应自我服务、自我管理,从而形成一种以政府为主导各种社会主体共同参与提供公共服务的格局。一方面,通过大量的社会公共事务逐步分散或委托给社会组织使政府能够下放行政权力、简化政府职能、减少政府业务、加强政府监管,实现降低管理成本、转变政府职能、提高政府绩效的目的;另一方面,在社区组织和社会中介组织等社会公共组织健全的社会中,市民可以越来越多地参与到公共管理当中来,使公众的利益通过民主参与的方式体现出来。

放松对市场的限制,扩大准入的领域。推进公共服务社会化的一个重要内容就是要放松对市场的限制,不断扩大市场主体准入的领域。国家出于特殊目的对金融、出版等领域的外商投资进行限制是必要的,但绝大部分制造业领域,尤其是竞争性领域不应多加限制。比如在交通、能源、通信、电力等领域,目前在市场准入方面依然限制较多,不利于这些行业的发展。在推进公共服务社会化的过程中,除少数特殊行业和部门外,大部分行业要放松政府的准入限制,减少政府的审批制度,最大限度地打破行业、部门的垄断,让市民在市场上行使自由选择权即“用脚投票”来使公共利益得到满足和实现。

推进事业单位的社会化。打破行政垄断,促进公共事业的多元化、社会化与民营化,逐步消除公营独占事业的局面。一方面,事业单位的社会化可以在全社会中培养起一种主体意识,从而彻底走出对国家、政府的依附心理,进一步地激发社会成员直接参与公共事务的热情,有效地监督公共权力的行使过程。另一方面,事业的多元化便于生成新型的制度模式,使从事公共物品供给的单位、组织拥有了独立自主行动的权利,优化了公共服务供给的效率和质量。

加强对公共服务社会化的监督。在肯定公共服务社会化是政府提高服务质量和水平的一种重要途径的同时,也需要看到,由于市场机制的引入,公共服务社会化在现实中也可能会带来一些服务质量、公共责任、社会公平、公共服务缺位等问题。基于公共服务社会化所产生的问题和公共服务的政治性质,在公共服务社会化过程中,政府要承担以下管理责任:充分发挥宏观调控的职能,建立一个有效的监督管理行政体制。制定行业服务规划政策、服务标准、质量要求和收费标准,建立公共服务资格认证和登记制度,强化政府的监督管理责任。确立公共服务全体国民待遇制度,使公共服务平等地对待所有的人,特别要关心弱势群体的需求。政府要接受社会公众的投诉,对违规机构做出相应处理,以保护公民权益,维护社会公正。对公共服务提供缺位问题,政府应通过授权、制定优惠政策、提供政府资助等方式吸引和鼓励“第三部门”投入到政府公共服务能力的不足领域,并根据情况变化不断调整政府资助对象和数额。

随着改革进程的不断深入,我国经济发展的总体方向应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化。目前,经济市场化取向已有了共识,而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上,更多地是从政府自身需求的安排,没有形成政府与社会较好的互动关系。不实行公共管理、公共服务的社会化,我国行政体制改革就不会彻底。

参考文献:

1.黄恒学.公共经济学.北京大学出版社,2002

2.孙学玉.公共行政学论稿.人民出版社,1998