布莱尔政府公共服务改革模式

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内容提要:英国布莱尔政府的公共服务改革模式有其自身特点,并在国际范围内产生了一定的影响。在近10年的执政期内,布莱尔政府形成了改革自我推进体系,主要包括四个方面的因素,即政府对公共服务自上而下的管理;引入市场竞争机制;使用者自下而上的反馈作用;落实改革措施的能力建设。本文认为,英国公共服务改革的这些做法和经验对我国有启示作用。

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公共服务改革是一个全球性的难题,许多现代国家的政府正在以不同的方式致力于公共服务改革,但成效显着且能够让各方面认同的模式很少。始于1980年代末的英国公共服务改革对世界各国政府的公共服务改革起到了示范作用,并引领了此后多年来国际社会公共服务改革的潮流。

一、英国布莱尔政府公共服务改革及成效

从实践经验来看,英国布莱尔政府公共服务改革有两条原则性的价值取向,一是树立了“服务于民”的执政理念;二是确立了“以人为本”的指导思想。具体内容如下:

1.修正保守党政府改革路线,确定工党政府改革新方向。从保守党撒切尔夫人政府开始,英国推行包括公共服务改革在内的公共行政体制改革,主要通过推行纯粹市场机制和合同外包形式提高公共部门的服务质量。1994年,布莱尔接掌英国工党,针对公共服务投入少、效率低,公众对公共服务质量不满等状况,提出新政治纲领,承诺选民将加大公共服务改革力度,以维护社会正义,提高公民生活质量。1997年工党赢得大选,上台伊始便提出了“更好地制定政策、更好地回应公民的需求、更好地提供公共服务”的执政理念,推行公共服务改革,主要是通过管理方式的改造来实现公共服务的“最佳价值”。

根据英国内阁办公厅的一项分析,与工党开始执政时相比,英国基础教育水平明显提高,2005年英国16岁孩子国家统一考试优秀率为56%,而1997年为45%。公共医疗服务更加便利,公民看病有了多家选择余地,就诊、手术等候时间缩短了三分之二;英格兰75岁以下人群心脏病、中风等疾病死亡率降低了40%,癌症死亡率减低了25%。社会治安有所好转,偷盗犯罪率比1997年减低了35%。地方政府提供公共服务的能力得到了提高,评估表明,70%以上的地方部门表现优良。

因为持续地推进公共服务改革,工党政府在政治上取得了一定的成功。在改革旗号下,工党三度赢得大选,保持近10年来不败的纪录。公共服务改革也为英国长时间保持经济繁荣奠定了基础,甚至为参加科索沃、阿富汗、伊拉克等几场战争创造了有利的国内政治环境,从某种程度也缓解了布莱尔政府因参加伊拉克战争不利而产生的政治压力。

2.确定“以人为本”的改革指导思想,努力实现维护社会公平正义的目标。布莱尔政府规划了改革的方向,以公民为中心,积极回应民众的要求。提出了一系列的行动目标:公共医疗和教育等服务实现普及化,保证全体公民有均等机会享受这些服务,尤其关注少数民族、老年人、对社会不满的年轻人以及有智障的残疾人等特殊群体的需求;公共服务要高效,尽可能缩短使用者等待时间,让纳税人的钱发挥更高效能;公共服务要质量高,让使用者满意;要为公民提供参与公共服务的机会和选择公共服务产品的余地”。

二、英国公共服务改革的模式

英国社会结构变化要求公共服务多样化,由此产生的“众口难调”具有普遍性。与30年前相比,现在的英国社会阶层、群体利益协调难度加大,公共服务对象群体分化加剧,结构单一的服务方式已不再有效。人们收入普遍增加,消费能力显着提高,对公共服务的品种、质量要求相应提高,个性化要求越来越明显。现代科技手段不断进步,为人们提供多种高质量服务成为可能。现代资讯便捷,让人们对公共服务的需求有了更多的了解和比较,随之对公共服务的期望也就水涨船高。压力不仅来自服务对象,还来自私人服务,私人服务占有更大的市场份额,可以灵活地支配资源,能够迅速提高服务质量和服务效率,相比之下,对公共服务造成了竞争压力,为了间接或直接地提供配套措施,公共服务只有尽可能地跟上私人服务的进度。

以加大政府对公共服务的投入为推动力量,重新构建公共服务改革推进模式。为了应对公共服务面临的挑战,在总结撒切尔政府和梅杰政府工作的基础上,布莱尔政府首先解决投入不足,把政府大量增加资金作为公共服务改革的启动力量。1997年至2004年,政府医疗资金从全国GDP的5.4%增加到6.7%,教育资金从4.5%增加到5.3%;2004年到2008年,医疗和教育还要分别增加230亿和76亿英镑。这一阶段主要以中央政府自上而下的方式推动进行,各地方政府和各公共服务机构按要求被动实施。实践证明,单纯靠增大政府投入和强制性指令的方式不能充分达到改革目标,低效、劣质、高成本现象仍然存在。1999年工党政府的《政府现代化白皮书》提出政府改革方针,涉及公共服务内容的有三项,即政策制定不仅着眼短期问题,还需要更多长远的“合作与战略”;应更关注公共服务顾客的需要,而非提供者的便利;持续地提高质量和效率。以此为方针,开始设计公共服务运行的新机制,解决改革持续的推动力、低效高成本等问题。经过近5年的实践,基本完成从传统的指令性改革到各部门自觉改革的转变,用责任替代过去的强制性要求,形成内具活力的改革自我推进体系,主要包括四大因素:政府对公共服务自上而下的管理、引人市场竞争机制、使用者自下而上的反馈作用、落实改革措施的能力建设(如下页图所示)。

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1.政府对公共服务自上而下的管理。具体内容包括确定目标,确定行动的方向和达到的最终结果;制定规定和标准,如国家统编教材,教授文化课、数学课的时间要求,单位面积接送学生的校车的数量等;组织检查评估结果,确定实施好的或不符合标准的单位(如地方政府、医院等提供公共服务的机构);直接干预,对好的单位进行表彰、鼓励,对不符合标准的行为给予纠正或帮助。

2.引入市场竞争机制。视公众为“顾客”,取消非政府(或非政府资助)提供者进入公共服务领域的障碍;在公共服务提供者之间形成竞争,给顾客提供选择余地;以竞标方式决定提供者,实现政府购买与产品提供之间的分离。

3.使用者自下而上的反馈作用。让顾客对公共服务有挑选和提出个性化要求的机会;使用者有说话权,决策者能够听到使用者的声音并吸纳其意见,按照反馈及时调整行动;政府资金流向以使用者选择为准,根据使用者的多少决定选择投入资金量,激励提供者用优质服务吸引更多的使用者,从而获得更多的政府投入。

4.落实改革措施的能力建设。包括领导能力,组织或鼓动公务人员;实际工作技能的发展与创新;支配资源能力,如何使财政支出最有效,如何安排工作队伍和技能发展的投入;组织发展与合作,提高公共服务机构和公务人员个人有效承担任务的能力。如提供使用IT设备的条件与环境,提高机构和个人使用IT的技能水平,使用网络与其他组织学习交流的能力;学习采购的技巧,全局思维能力,统筹考虑的能力,与顾客交流沟通的能力。

在现实生活中,这一模式不是一成不变的,不同的公共服务领域,大的要素要求保持相对稳定,具体措施可以做相应调整,如医疗和教育在引入市场竞争机制时,可以设计出适当模式以便使用者有更多的选择余地。对社会治安而言,让公众选择警察就不可行,只能在不同地区之间进行比较以形成竞争,在这些领域,公众对服务的选择余地就比较有限,方式也要做出相应调整。

三、英国公共服务改革对我国的启示

英国布莱尔政府关于公共服务改革的自我推行体系对世界各国政府的公共服务改革起到了一定的示范作用,其经验不乏科学合理之处,值得我们借鉴。

1.改革目标的实现取决于采取的措施与方法

第一,在公共服务改革的内容方面,英国布莱尔政府没有面面俱到,而是将范围集中在选民与之经常打交道,涉及每个人、每个家庭利益,且容易激发社会矛盾的领域,如教育、医疗、就业、退休金及养老、房屋和社会治安等。这样选择不排除为选举的短期功利考虑,但确实容易获得公众的支持和理解。

第二,英国公共服务改革的目标确立在较低档上,没有多少固定的宏伟目标,实现措施也一般在较小的范围内运行。一般情况下,政府所制定的目标,公众能够看得见或可以预见得到。目标选定多“雪中送炭”而少“锦上添花”。如基础教育要实现机会平等,政府在投入时就不仅要考虑正常学生,也要能够照顾到特殊群体,增加学校和老师数量时必须考虑到特殊学校,如聋哑学校等。增加运送学生的车辆,必须考虑生活在贫困社区,偏远村镇的车辆和路线数量。制定目标一般使用确切的数字来表述,而少用概念性描述;多用最终结果,而少用中间过程。如医疗服务和治安的目标分别是使用者等候时间缩短了多少,犯罪率降低了多少,而不以医生、医院或警察数量为衡量尺度。

第三,注意直接启动老百姓参与改革的积极性。政府主导公共服务改革,但政府不决定一切。具体做法表现在三个方面:一是给个人、私人组织或团体提供进入公共服务领域的机会。二是建立并畅通政府包括决策层与公众沟通反馈的渠道。重视非政府组织作为公共服务提供者和充当信息或反馈渠道的作用。甚至布莱尔本人也利用媒体“作秀”,直接与公众就改革交换意见。三是重视公众对公共服务的反馈,注意采纳他们的意见,提出“顾客至上”的口号。政府在公共服务改革的目标确定、政策制定、监督评估等重要环节,直接听取公众声音,采纳公众对改革方案的意见。例如,曼彻斯特市建立了“最佳价值行动队”,同地方公民协同工作来发展和实施服务,他们甚至有权决定采取什么样的服务行动。管理者与公众的互动有效地解决了改革动力问题,获得了民众的积极支持。

2.新措施与传统做法要紧密衔接,各种因素要平衡考虑

一是避免大起大落。英国公共服务改革最根本的经验在于它是渐进的而非革命性的。与1997年相比,可以发现已经发生的变革,也可以说发生了一场革命,但这种革命是一步一步进行的。他们解决了一个问题,同样会出现另一个问题,但新问题不是历史重复,没有陷入解决一个问题,又制造了一个更大矛盾的境地。英国公共服务改革没有让改革成为应急活动,而是使其变成了按一定先后顺序事件构成的连续的过程,各问题的措施提前有设计,并根据形势发展不断调整。

二是政府要加大投入,界定公共服务的边界,不能将公众的胃口吊得太高。英国改革的最基本推动力是政府持续地增加投入。到2008年,政府在每个小学生身上花的钱将比现在翻一番,医疗预算翻三番,警察的投入增加了33%。尽管投入了大量资金,政府搞了许多试点,采取了督导措施,但在最近英国政府组织的一次大型国际研讨会上,专家、公务人员和各阶层代表对政府的改革成绩还是莫衷一是,大家无可争议的成就只有两点:一是政府增加了投入,公众享受的服务多了,市民代表说以前看病、上学只能有一家,现在有选择余地;二是服务速度快了,如退休金能按时发放,预约手术时间缩短多了。所以改革必须要花钱,但花了钱却不一定出成绩,要满足每一个有鲜明个性的公民需求很难,对政府来讲是一个严峻的挑战。布莱尔甚至用带有诉苦意味的口吻说,大家都说要“以人为本”,可政治家最大的困难是,他所面对的人是具体的人,都具有与众不同的特点和需求。

三是市场竞争机制与政府相辅相成。布莱尔政府改革强调要引入竞争机制,主要是在政府垄断之外允许社会团体或私人进入公共服务领域,让公众有选择。在具体操作中,政府继续投入和支持公共服务事业,而获准进入公共服务领域的社会团体或私人,同样可获得政府投入和支持。英国的做法不是完全将公共服务推向市场,而是有目的地引入市场成分。政府始终认为提供公共服务是其职责,仍保留了很强的干预能力,如果政府监督发现一个失败的服务,它可采取很多措施,包括重新实施或关闭失灵的服务机构。

四是在充分发挥公共服务部门和服务人员积极性的基础上,满足公众需求。保守党推崇的精简雇员数量、削减薪金和降低工作条件、减少新设备购买数量等政策已经彻底被改变。在总结前任的基础上,工党政府以提供最佳服务为目的,注重采用激励公共服务人员积极性和能动性的方式,把公务员队伍看作公共服务的一个组成部分。英国内阁秘书长兼首席文官甘斯·奥唐纳提出“公务人员是保证公共服务质量,提高效率的关键,公务人员要对公共服务有热情,对事业有自豪感,有工作技能,有解决问题的实际行动”。这也是英国政府选任和培养公务员的方向。在总结分析公共服务改革进程及改革得失时,英国没有把公共服务的毛病简单归罪于公务人员,而是注重对公共服务政策、制度、方法和投入等进行调整。制定措施时,特别注意总结公共服务一线人员行之有效的经验,并上升为普遍的管理办法。一线人员,尤其是艰苦行业的一线人员报酬要相对高些。公共服务人员也要面对政府换届、个性化鲜明的公众个人需求带来的工作压力。如养老院的护理人员,可能因为护理任务越来越重,薪水少有变化,难以拒绝其他多种行业诱惑力而跳槽。