城市公共事业制度变迁

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摘要：20世纪末，随着中国市场化进程的加快，原本属于政府主导下的公共事业开始向民营化方向发展，然而作为全国第一家全盘民营的十堰公交公司，却在5年内发生4次罢运，最终导致经营权被政府收回。从新制度经济学制度变迁的理论出发，以十堰公交公司民营化失败为例进行分析，进而得出结论。

关键词：公共事业；制度变迁；民营化

1制度变迁的一般理论分析

制度变迁的理论分析可以分为制度变迁的博弈分析和制度变迁的历史分析。由于公共事业经营主体的制度变迁受各参与者行为的影响，因此对公共事业经营主体的分析本文采用制度变迁的博弈分析进行阐述。

博弈是社会主体从各自的动机出发相互作用的一种状态，制度与博弈之间的关系是多方面的：第一，制度是博弈的均衡，人与人之间的相互博弈会形成制度或制度关系，其中一个重要的方面是规范、约束人与人之间的相互关系或行为选择；第二，制度是多样化的，通常情况下，人与人之间的博弈或相互作用是在先前的正式和非正式的制度安排下进行的，也就是说，人的行为会或多或少的受到制度的约束。而随着人与人之间的博弈或相互作用的进行，制度会随着时间、偏好、技术等其他因素的变化而发生变化，这就是制度变迁。所以制度变迁的过程也就是一个社会主体间的博弈过程。

如果博弈参与者的一部分或者全部在潜在制度安排或制度结构下获得的净收益大于他们在现有制度安排和制度结构下获得净收益，新制度就会产生。此时的新制度是对应于这些变化条件下的新的制度均衡状态，但是，新的制度也不是永恒的。一旦这些因素又发生变化，改变新的制度下的利益总量或者利益分配方式，原来的“新”均衡又会被打破，经济体系又会处于制度非均衡状态。人类社会就是在制度均衡与非均衡的交替变换过程中曲折地进步和发展。

2十堰公交民营化的制度变迁分析

2.1十堰公交经营制度变迁的原因分析

2.1.1政府角度

从政府角度来说，推动公共交通事业发展，提高公共交通整体运送乘客的能力，方便市民出行，是改革的根本目的。但政府没有那么大的能力来建设日益扩大的基础设施建设，因此需要私人资本的介入。在改革前，尽管十堰市公交公司每年都有一定额度的财政补贴，但仍然存在亏损。城市公交无疑是政府的一个大“包袱”，公交的运营成本不低，而票价却不能太高，通过市场化、民营化，十堰政府不仅可以每年得到民营公交公司线路营运资源费用800万元，纳税200万元，而且更为重要的是，政府不用提供财政补贴了。

2.1.2公司角度

从公司角度来说，通过引入私人资本，引进先进的管理经验和经营理念，使原来亏损的公交公司焕发活力；且公用事业具有风险低、现金流回报稳定的特性，民营公司通过政府授予的特许经营权，引入真正的市场机制，经营者也能从中获取收益。

2.1.3人的角度

从人的角度来说，一方面，公交公司原有的员工通过新公司的组建，告别了以往吃“大锅饭”的制度，工作的积极性会提高；另一方面，居民则可以享受到更加优质的公交服务和更加广泛的公交线路。

从以上分析可以得出，公交民营化是一项比原有制度存在更多净收益的制度，并且制度变迁在政府主导下进行，可以减少制度变迁的成本和阻力，因而是一种效率改进。而实际上，十堰公交公司民营化后，陆续购买了110辆公交空调车投入运营，线路也有所增加，老百姓也认为公交的硬件有所改善；而公交公司在2003年和2004年分别实现利润106万元和119万元；政府也不用向公交公司提供补贴，并且可以得到线路营运资源费用和企业的上缴税金。

2.2十堰公交民营化失败的原因分析

2.2.1直接原因——公交停运事件

十堰公交民营化失败的直接导火索是民营化五年内的四次停运，其中2008年就发生两次，分别发生在1月12日和4月15日，而停运的原因是因为员工的不满其工资待遇导致的集体行动。

2.2.2根本原因——政府对公交民营公司的监管保障不力

（1）十堰公交民营化在最初两年能够保持盈利的情况下，后几年连续亏损，与其自身的营运成本上升有关。

油价暴涨是其营运成本上升的原因之一，2003年油价每升2.6元，而到2008年已涨到5元多。十堰公交公司营运线路22条，营运车辆386辆。每天的油耗就是21吨，营运成本太高。而中央财政仅在2006、2007两年共提供了619万元的油补，但这还不到油价增长所造成的额外成本的10%。

公交公司成本上升的另外一个原因是政府并未对公交公司承担的社会福利带来的减收给予补贴。这包括老年人、残疾人，军人免费乘车，学生、成人持月票乘车等社会福利。而根据国务院相关文件，政府应付应当对此给予公交公司一定补贴。政府将自身应承担的责任转嫁给民营公司却没有任何补偿，公交公司的成本不能得到补偿，只能导致公司经营情况恶化。

（2）从公共交通的性质来说，公共交通是一种保障性的公共服务，而民营企业则是为了赚取利润，是一种市场化的服务，两者之间存在矛盾。

公交公司虽然具有特许经营权，但政府对公交票价是实行政府管制的。票价管制的情况下，企业的真实成本无法通过供求关系来得以说明，在高成本的影响下，企业必将受到损失，在从消费者和政府追求不到的情况下，只好将成本转移给职工，最终酿成了停运事件。3公交民营化的制度是否可行

十堰的公交民营化随着政府收回经营权而宣告失败了，其他城市如合肥、重庆、南京等地原来已经民营化的公交事业也重回国有国用事业，不仅如此，世界上绝大多数国家的公共事业都是政府直接投资、垄断经营的。这是否说明公交民营化真的不可行呢？

一项制度之所以可行，是因为经济活动的参与者在新的制度下所获得净收益要大于其在现有制度下的净收益。而公交民营化是否可行，主要是分析其在现有的社会经济条件下能否提高社会的收益。公交民营化之所以存在问题，主要是因为公共交通的公共服务性质与私人企业追求利润之间的矛盾，如果这个矛盾是可以调和的，且在这种制度下的收益大于在以前制度下的收益，那么这项制度就是可行的。那么公共交通的矛盾是否可以调节呢？笔者认为是可以的。

由十堰公交公司民营化的进程可以看出，在民营化初期，取得了政府，公司，民众的“三赢”，政府甩掉了包袱，公司获得了利润，民众获得了更好的服务。但这种制度本身是不稳定的，它时刻受到外界环境的影响。由于汽油价格，社会福利等因素造成的成本上升于管制票价的之间的矛盾在油价上涨和居民更多选择公共交通的条件下愈演愈烈，制度因此就存在不稳定的因素。

此时，如果制度回到以前将不仅承受巨大的转化成本，且将彻底抛弃现行制度的种种收益。因此在这种情况下，政府分担其责任就成为稳定现行公交制度的一个最优解。既然公交公司存在公共服务的性质，那么政府就不应该抽身而出；既然民营企业有比国有企业更好的效率和收益，那么民营企业就应当存在。因此，公交民营化作为一种效率改进的制度，其本身是可行的，只要利益双方各尽其责，政府对公共交通的公共服务部分进行适当补贴，公交公司也应采取各种措施保证公共交通的正常运行。这样一个效率改进的制度才能真正的保存下来。

4对公共事业民营化的建议

4.1公交民营化乃至公共事业市场化并不意味这政府责任的免除，政府对于城市公共服务应尽其责

公交民营化不是简单的将公共服务划拨给私人企业，而政府对此不再承担任何义务，公共交通的性质决定政府在公共事业民营化中仍需“有所为”。对于城市公共事业的公共服务部分，由于与城市居民的日常生活息息相关，政府应尽到自己的义务，同时也应该做好自己的监督职责。权责统一的前提下，制度的效用才能最大程度的发挥。

因此，笔者建议，政府相关部门应对公共交通的社会福利部分向民营公司进行支付，以履行政府职责，具体表现为及时履行其补贴，保障民营公司的正常经营，但同时也要对民营公司的经营进行监督，保证居民获得良好的公交服务。

4.2公共交通的定价长期被扭曲，政府应当在定价和补贴中有所权衡

随着中国居民收入水平的提高，居民交通费用在日常生活支出所占的比例不断降低，其中公交票价在政府管制下多年保持不变，这与公交的公共性质导致的政府巨额补贴有关。但与此同时，应注意到政府补贴市场扭曲价格的程度和政府本身财政的支持能力。中国的大城市有能力对公共交通进行补贴，北京每年将投入数百亿资金补贴公交部门的巨额亏损，但对于一些中小城市，如本文中所提到的十堰，政府本身的财力有限，无法进行巨额补贴，这样形成一个悖论，居民平均收入水平高的城市公交补贴反而多，而在居民收入水平较低的城市公交补贴反而少的现象。

因此，笔者建议，可以根据公交运输的成本适当提高票价，特别是在一些收入水平较高的城市，以减少价格扭曲，但同时也不能忽视对城市低收入人群的保障。但公共交同作为与民生息息相关的产业，提高价格有可能会造成一些社会负面影响，因此政府应当在定价和补贴中有所权衡。而如果不能提高票价，则应加大对收入水平较低城市的公共事业的补贴扶持力度。这样，公交民营化乃至公共事业市场化才能作为一个效率改进的制度长久的持续下来。

参考文献

［1］卢现祥,朱巧玲.新制度经济学［M］.北京大学出版社,2007.

［2］杨卓敏.城市公共交通民营化的法律问题［J］.法学,2004，(7).