政府公共政策制定

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摘要：我国目前正处在突发公共危机事件的高发时期，各类公共危机事件期待着政府建立一套完善的科学的突发公共事件危机管理机制，制定有效的公共政策进行危机管理。我国现有的政府危机管理系统主要依赖于各级政府的现行行政机构，危机爆发时，一般是针对特定危机，由中央政府或省级政府、有关部门设立临时机构。这种临时性机构不能对危机准确预测和预警，加之缺乏政府危机管理专业人员以及缺乏对危机事件的处理经验，严重影响了危机的处理效率。

关键词：政府危机管理；公共政策；制度

春节前，一场近半个世纪以来罕见的冰雪灾害袭击了我国中南部地区，不仅给中国经济社会造成了巨大损失，也暴露出政府部门在危机管理中存在的问题，考验了中国政府处理危机的执政能力。政府作为公共事务管理者，如何科学有效地进行危机管理，制定相应的公共政策，已直接关系到政府的威望和效率，也影响着国家的稳定和发展。

一、政府危机管理与公共政策概述

（一）政府危机管理。“政府危机管理是指在政府管理国家事务中，针对突然发生的如地震、流行病、经济波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大影响的事件，组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。”[1]危机管理不仅强调对危机反应的管理，还包括对事前预防和事后恢复的管理。它是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，是针对潜在的或当前的危机，在发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消除危机。

（二）公共政策。公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会的政治、经济和文化目标，所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、措施、办法、条例等的总称。公共政策是目的性很强的活动，它是为解决某一具体政策问题而制定的，必须付诸实施。

（三）政府危机管理与公共政策。公共政策制定是政策决策者以一定的理论原理和价值观念为指导，对已确认的政策问题进行科学策划、统筹安排、做出对策，使其转化为行为规范的过程。政府危机管理是针对突发事件的管理，它可以及时有效地处理危机，恢复社会稳定。在政府危机管理中，政府可以通过提高公共政策制定的科学性及其良好绩效，不断提高政府管理水平，有效处理危机。

二、当前我国政府危机管理存在的问题

早在2003年SARS之后，中国就在加速突发公共事件应急机制建设，各级政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。2007年11月1日，国家突发事件应对法正式实施，明确我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。但这次雪灾所暴露出的问题表明，目前我国的应急体制并不乐观，在面对复合性突发事件时政府的危机管理能力还有待进一步提高。

（一）政府危机管理机制不完善

政府危机管理机制包括预警预防、应急反应、评估恢复三个阶段的机制，其中预警机制和快速反应机制是两项最基本的制度。目前，我国没有建立专门的预警机制和预测机制，不能将危机的前期控制过程纳入各级政府长远的战略目标、规划与日常管理中，危机的信息预警能力不足，以致政府处理危机事件时比较被动。另外，对危机事件的快速反应机制也不能完全适应危机管理的要求，主要表现为应急反应迟缓，跨部门协调动员机制不顺畅。在各级政府之间应急管理职责的划分、应急响应过程中条块部门的衔接配合等方面，还缺乏统一明确的界定、尚未完全形成职责明确、规范有序的分级响应体制。

（二）政府危机管理机构不健全

我国现有的政府危机管理系统主要依赖于各级政府的现行行政机构，危机爆发时，一般是针对特定危机，由中央政府或省级政府、有关部门设立临时机构。这种临时性机构不能对危机准确预测和预警，加之缺乏政府危机管理专业人员以及缺乏对危机事件的处理经验，严重影响了危机的处理效率。此次发生在南方各省的自然灾害表明，我国现行的以部门为龙头的突发事件应对组织机制存在很大问题，各级政府下属的应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作的能力。在应对突发事件时，还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。

（三）应急预案缺乏情报学支撑

应急预案应该是情报学基础上的研究成果。应急体系的建立和运作，可以视为一个复杂的信息系统和情报分析系统，缺乏情报学基础就会导致信息不畅，难以作出科学的决策。此次雪灾也暴露出在处理公共危机时信息不畅，部门和地方应急机制不够协调、部门与部门之间缺乏有效沟通的问题。1月25日京珠高速公路之所以出现严重大堵车，与各方通车信息混乱有关，致使许多不知情的车辆进入湖南后无法出去。

（四）政府和公众危机意识淡薄

长期以来，人们的安全观一直固守传统的国防和外交安全，而忽略了经济、生态、信息、文化和公众安全等方面的安全问题。政府部门对全社会防范风险和应急管理处置的教育、培训和演练工作不够，社会危机意识、风险防范意识、自救互救知识和能力、主动参与程度都十分薄弱。早在全国降雪的初期，1月份时，有些地方还在赞叹瑞雪兆丰年，没能对大雪成灾有预期，更没有将雪灾与全国春运结合在一起全盘考虑，加之五个关于自然灾害救助的国家应急专项预案中，并不包括雪灾，所以导致了这一复杂性的全国性灾难。

（五）政府危机管理投入不足

由于我国政府在危机管理中缺乏危机意识，没有对危机的来临做好科研、组织、人力、物力、信息等各方面的准备，在公共管理服务方面的投入严重不足，特别是应对危机事件的公共财政支出存在许多问题，导致在危机出现时，各级政府不得不临时集中各类资源，临时研究

三、我国政府危机管理中的公共政策制定

在一个国家的社会生活中，危机不可能绝对避免，但却可以管理控制，以减少危机的发生数量，把危机带来的损失降到最低。现阶段，我国正处于危机多发期，政府要加强危机管理就必须对其全过程实施控制管理，在危机预警预防阶段、应急反应阶段、评估恢复阶段分别采取相应措施，健全各方面的制度和机制，努力构建全方位的危机管理系统。

（一）预警预防阶段

从危机管理的目的和效果来看，危机预防比危机处理更重要。加强危机的预警和预防，就能最大限度的减少和避免危机的发生，并预见可能发生的危机，采取有效的应对措施。

1.建立危机预警机制和应急救治机制。各级政府必须将危机管理寓于日常的制度建设和管理之中，建立完善的符合本地实际的危机预警机制，明确各部门的工作职责，建立快捷、通畅、及时、准确的沟通渠道，树立正确的危机意识，未雨绸缪，防患于未然。

2.建立统一的危机处理指挥机构和协调机制。我国目前正在推进的“大部委制改革”的思路，很适合改革现行突发事件应对组织体制的要求。可考虑设立集中统一管理突发事件应对工作的具有大部委性质的“应急管理委员会”（或者“应急部”），设立常设性、专门性的危机预警部门，对危机事件进行正确的认识和把握，制定长期危机管理计划，加强各级政府、各部门之间的协调能力。

3.建立危机管理教育、培训系统。政府、学者、科研部门应通力合作，加强对政府危机管理的研究，为危机管理提供理论基础和依据。要加强对政府官员的危机教育和危机处理培训以演练，增强干部危机管理的能力。此外，政府还应通过社区、学校等机构加强对公众的反危机宣传和训练，普及有关危机知识，提高民众应对危机的能力。

4.加大政府危机管理的投入力度。各级政府应该根据公共风险来决定财政支出，合理地调整公共财政支出范围，专款专用，确保应对复杂危机事件的正常运转。

（二）应急反应阶段

危机出现后，政府运用所有资源开展危机救治，及时启动应急预案，采取有效措施，遏制危机的发展和升级，迅速解决危机，恢复社会的正常秩序。

1.迅速启动应急反应机制。政府应依据相关法律规定，采取多方面非常态管理措施，积极查找危机产生的根源，加大政府干预的力度，制定和执行带有强制性的政策，及时化解危机。“在社会面临危机的时候，由政府出面的有效组织、协调和调控是迅速控制危机，将危机损失降到最低程度的最重要保证。”

2.及时公正地信息。正确引导媒体进行公正的报道，将危机事件所涉及的公共信息及时、全面、准确地向公众披露，避免社会的恐慌，稳定公众的信心。要建立公共危机沟通机制，建立新闻发言人制度，通过召开例行的新闻会，公布信息，提高政府工作透明度，满足公众的知情权，并告知公众在危机事件中的注意事项。

3.加强政府与社会的合作。整合各类社会资源，发挥非政府组织和公众的参与作用。在危机处理的过程中，社会公众参与、尤其是非政府组织充当志愿者参与，将对危机事件应急救助起到重要作用。

（三）评估恢复阶段

危机消除后，各级政府应认真分析危机产生的原因，及时总结经验，吸取教训，并科学地评估各种应对危机的预案和危机处理措施，不断加以改进和完善。

1.重塑政府形象。当人们度过危机后，政府应做好危机后的沟通工作，向公众承诺今后的措施，表达政府的诚意，安抚公众的恐慌心理，恢复公众对政府的信心。

2.强化责任追究。在应对重大突发性危机事件中，各级政府要建立政府官员承担与职权相应的政治责任、行政责任制度。当政府公务人员不能履行或背弃责任时，必须受到相应的行政惩处。

3.建立评估机制。政府应聘请有关方面的专家和学者组成危机评估小组，进行有关方面的技术鉴定、事故分析和财产损失等方面的评估工作。对危机处理全过程工作进行评估，总结经验教训，分析存在问题，提出解决方法，为以后危机管理做好充分的准备。

总之，面对错综复杂、难以避免的各种突发危机事件，作为承担公共事务管理者和公共安全责任者角色的各级政府，必须制定出最有效的公共政策，以最快的速度、尽最大的努力化解各种危机，保障国家、社会和公众的安全。

参考文献：

[1]张维平.关于政府公共危机管理[J].电子科技大学学报：社科版,2006,(4).

[2]刘刚.危机管理[M].北京:中国经济出版社,2004:84.

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[4]鄢龙珠.完善我国政府危机管理体系的几点思考[J].福州党校学报,2005,(6).

[5]中国现代关系研究所危机管理与对策研究中心.国际危机管理概论[M].北京:时事出版社,2003.

[6]毛寿龙.西方公共政策的理论发展之路及其对本土化研究的启示[J].社会学研究,2004,(1).