城市公用事业监管

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[摘要]公用事业所提供产品和服务的特性与整个行业的特性引发独特的契约问题。公用事业在生产阶段具备引入竞争的条件，在供给阶段则具备垄断经营的基础。政府承诺问题导致私人经营会产生较高的再谈判成本，而公有企业经营则常常面临着预算软约束。监管者与被监管者之间的信息不对称虽然可以用机制设计来竞争弥补，但公用事业的特殊性使得委托理论应用是有限的。

[关键词]政府监管公用事业政府承诺信息约束委托

2002年建设部发出《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》之后，有关城市公用事业改革与监管的文献增长迅速，人们对城市公用事业改革的动因、难点、阻力、改革的主要形式，及监管的内涵等问题，展开了较充分的讨论。相关部门和城市也进行了形式多样的实践，中国城市公用事业绿皮书《公私合作制的中国试验》（余晖和秦虹，2005）对此有一个较完整的介绍。

国外公用事业改革早在20世纪80年代即已大规模展开，一个基本经验是，在公用事业中引入竞争机制。但这种努力，可能导致公用事业部分的私有化，甚至最终导致全面的私有化。公用事业特殊的契约特性，可能导致民营化后公众承受垄断和资本的双重压力。而且，已有的研究也表明，公用事业部门效率的提高，并不是来自民营化，而是来自竞争，把垄断简单地从公共部门转向私人部门，丝毫不会促进竞争（陈富良，2000）。国外和国内都有这样的实践：城市公用事业民营之后又重新回到了国有制形式。人们认识到，在公用事业领域，不受规制的私人垄断比政府垄断对消费者的损害更大。本文针对公用事业改革与监管过程中的几个问题进行一些理论上的反思。

一、公用事业的特点与契约问题

一般来说，公用事业包括城市供水与节水、供热、供气、城市公交、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理以及城市绿化等方面。公用事业的特性可以从产业特性和产品与服务特性两个方面进行归纳。

从公用事业所提供的产品或服务看，主要特点有，一是公用事业所提供的产品或服务大多是城市生产和生活中必不可少的物资，其他产品或服务很难替代（无相近的替代品），或者替代的成本较高，如自来水、城市公交。即使是管道供气，有较近的替代品，但替代成本也不低。二是具有公益性。表现在它是城市所有居民共同使用，因而提供的企业负有一定的社会公益义务（普遍服务），不能分割使用。这样，面对这种特性，价格机制不灵活，不能完全遵循供求机制。三是利益计算上的不确定性。由于公益性的存在，公用事业的社会利益是长期的，收益难以核算（非市场产出核算的困难），也就缺乏一个终止机制。四是需求的波动性。不同季节对自来水的需求，不同时间对电力的需求，不同天气条件下或工作日对公交的需求等都存在差别。需求的波动导致生产设备利用率产生变化。

而从产业特性来看，城市公用事业在以下几方面又有与其它产业不同的地方：一是地域性垄断。公用事业提供的产品或服务具有鲜明的地域性，如自来水、管道供热、管道燃气等，只能在网络覆盖范围之内，不能在全国或全世界范围内自由流动。即使是在大中型城市，可能有多个自来水公司，也是多个垂直一体化的企业并存，各自垄断服务区域的供给。而缺乏相近的替代品，则使这种垄断性更强。二是具有投资大、回收期长与规模经济的特点。如自来水行业，其生产经营是高度资本密集型的，一次性投资大，自来水总管等固定成本都有很长的使用周期，投资专用性强，沉淀成本高。因而，重复设置自来水总管等固定网络系统是不符合经济效率原则的。这种规模经济性和大量的沉淀成本使自来水产业具有较强的自然垄断特征。

以上这些特性，使得城市公用事业具有独特的契约问题。

因较高的专用性投资所产生的沉淀成本，削弱了利用市场机制产生一流绩效的能力。而消费者要求得到低廉的价格和良好的服务，运营商则要维护其资产而获得垄断利润。

作为一种特殊行业，公用事业生产阶段具备引入竞争的条件，而供给阶段又具备垄断经营的基础。因而，对于公用事业，既有民营化的可能，又有监管的必要。作为自然垄断行业，由于技术的发展，生产环节可分，理论上企业可以盈利为目的生产商品和服务，消费者可以根据价格和质量选择企业。但是，公用事业依托网络而形成的垄断，与一般商品服务的供给方式又不同，因而需要政府进行监管以消除负面影响，既限制垄断高价，又确保服务和产品的有效供给，优化社会的资源配置，同时弥补公共服务中的信息不对称。

但是，公用事业在管理和经营方面的地区色彩较浓，存在区域差异性和地区溢出效应。地域性垄断使城市公用事业的经营和管理只能限定在某一特定的区域之内，区域差别使得公用事业的经营和管理方式与水平不可能完全一致，区域直接溢出效应和公益性，表明公用事业直接对本地区的经济社会发展和居民生活产生支持和服务作用。这些特性使得城市公用事业产品和服务效用的发挥范围限定在特定区域或城市，经营管理水平和利益关系也相对较确定，因而地方政府对其发展又有了干预的积极性和责任。

二、政府承诺问题

市政公用设施服务市场化的特征之一就是以合同约束取代行政管理。在自然垄断行业仿效市场，引入竞争机制，一个主要方式就是招标。定期就公用事业的自然垄断特许权进行招标，虽然只有一家企业获得特许权，但由于多家企业参与投标，可形成缔约前的竞争；又由于特许权的时限性，如5年后再次招标，故已获得特许权的企业，缔约后也并不能高枕无忧。显然，招标方式，增加了企业的竞争压力。另一方式是定价，价格上限被认为是激励效果较好的一种定价方式，它也有一个时限性，缔约后也有一个重新谈判问题。然而，由于技术、环境的变化，及人的计算能力的差异，任何合同都不可能是完备的，都存在一个再谈判的问题，再谈判增加了合约订立的交易费用。

有强制力的政府承诺问题，主要由以下因素引起。首先，由于技术的改进和生产率的提高，公众普遍感到现在服务价格偏高，要求提前修改合同，降低公用事业的收费，政府可能迫于政治的压力而提前修改合同，抽走企业的自身努力的结果；即使不提前修改合同，合同到期时，也会对企业提出更苛刻的合同，而产生鞭打快牛的现象。拉丰和梯若尔曾经描述这种短期承诺的情形：当第二届政府发现企业的成本较低，它不大可能知道企业是由于进行投资才降低了成本，还是成本本来就低而上一届政府并未严格要求。换句话说，第二届政府调整价格的可能性会对企业的选择形成干预。第二届政府如果拥有了修正上届政府错误定价的权力，那么它就不会对企业的投资给予回报。其次，当企业以各种理由，如经营环境变坏、效益变差，提出为保证供给的可持续性，要求政府提前修改合同，提高收费标准。政府可能迫于企业的压力而提前修改合同，这又会产生预算软约束问题，企业也无激励去降低成本。再次，基于引进外资的考虑，当合同签订后，又有出价更高的企业要求进入这一市场，新的投资者来了，政府可能出于资金的诱惑而中止或提前修改合同。因为资金约束本来就是公用事业民营化的一个动机。一般来说，由于政府承诺问题，私人企业在经营公用事业时，会产生过多的再谈判成本。而公有企业在经营公用事业时，则往往面临着预算软约束。

三、信息不对称约束

政府监管的理由之一就是弥补消费者与厂商之间的信息不对称。监管机构充当了一个信息中介的作用。然而，监管部门与被监管者（运营企业）之间也存在着严重的信息不对称，监管机构关于被监管对象的成本等信息是不完全的。在民营化之前，政府可能控制公用事业经营者的活动；民营化之后，政府与企业的关系需要重新调整，监管者面对一个新的垄断者。由于监管者和被监管者之间的信息不对称，监管者的政策可能偏好于产业利益集团。由于这种信息不对称，最优监管政策的设计面临着激励与企业的信息租金之间的权衡，而最优规制政策的实现在于监管者能提供一个完全甄别的合同菜单，让企业自己选择。机制设计理论在这方面做出了贡献。认为高效率的企业选择高效能的激励方案（固定价格合同），低效率的企业选择低效能的激励合同（成本加成合同）。既可以确保让成本高的企业参与，又阻止了成本低的企业进行寻租。但这种机制设计并没有考虑到在公用事业中委托问题的特殊性。

四、委托问题

委托理论在城市公用事业中并不具备完全的适应性，这反映在以下几个方面：

一是公用事业中的多重委托特征。从纵向看，公用事业监管中的委托包括四个层次：市民（公众）、城市立法部门、监管者、企业，这形成多重委托。这种关系的核心是,监管者作为消费者的人,它要确保被监管企业实现消费者利益,但是监管者由于很难确保拥有作为交涉对手的被监管企业的完全信息,所以常常伴随着信息偏差。亦即作为人的监管者不能确保拥有被监管企业的成本条件、需求条件、技术、财务等的完全信息,双方存在信息不对称。在这种情况下,委托者如何公布被监管企业的信息,则成为人们关心的问题。为此，消费者要求监管者能以法律权限实现被规制企业的信息公开，而且要求实行确切的监管。如果监管者能实行确切的监管，监管者本身则可以此而提高自身的地位和在社会上的评价，因此，建立这样的激励机制，对监管者来说是必要的。激励机制在监管者与被监管企业的委托-关系中是非常重要的。被监管企业在监管者认可的供应条件下准确地向消费者提供物品和服务时，如果没有一定的收益，是不会有那样的行动的，因此监管者要给予被监管企业从事这种行动的激励性机制。

从横向看，横向多重委托的主要形式是两个或两个以上的监管机构共享对某一企业的监管权。公用事业监管部门、建设、环境保护、公安、交通等多部门共享对公用事业的监管权。巴隆和马蒂莫从合同的角度对这种多重委托人或公共人结构进行了理论分析。在他们的分析框架内，假设在不同的规制机构之间，规制职责的分配是与其监督技术相对应的，或者说，监督技术决定了规制职责。在这样的假设下，每个规制机构只能在自己的职责范围内订立合同，但这样做势必导致规制过程中规制机构的不合作行为，在均衡状态，最后得到的规制机制只是一种纳什均衡，即每个规制机构以分散化方式向企业提供规制机制（张昕竹、拉丰和易斯塔什，2000）。

建立有效的委托—关系的核心是要建立一种激励约束机制，在这一机制中，对于委托人而言，由他发出的激励和约束信号必须是指向人的，而且这种指向越是方向明确，经过的环节越少，激励和约束信号的传递效率及由此形成对人的激励和约束的效用就越高。反之，激励约束信号传递的方向越模糊，经过的环节越多，那么这种信号的传递效率及由此产生的对人的激励和约束的效用就越低。由此推知，在其他条件相同的情况下，为实现同一委托—事项，多层次的委托—关系必定比直接或较少层次的委托—关系所产生的效用损失来得高，其道德风险也必定会更多，程度也必定会更严重。在政府监管的纵向委托关系中，从消费者到立法机关，到监管机构，再到被监管企业，其间存在着四重委托关系，链条较长，关系也较复杂。每一重委托关系中，都存在着道德风险。因此，我们在对城市公用事业进行监管时，必须考虑到这种多重委托特征，如何缩短委托链条，将消费者的意愿更直接地传达到被监管企业，如何避免人的道德风险，使人更好地实现委托人的利益，是我们在制定监管政策时必须审慎考虑的问题。从政府监管的横向委托关系来看，目前在我国的监管现状中表现得较为突出。一方面是监管权力过于分散，企业的婆婆太多，企业自主权还不够；另一方面是，该管的事没人管，造成权力真空。因此在设计监管政策时必须充分考虑到这一点。

二是人的参与约束可能不被考虑。机制设计要求考虑参与约束和激励相容约束。在公用事业中，一方面，监管是政府强制力的表现，即使不能接受监管合同，也不能简单地采取回避的方针，不能退出。委托人可能不需要考虑监管合约的参与约束的情形，还与被监管产业公用事业的特性有关。在公用事业中，企业一旦接受了政府的准入监管，或获得了政府的行政许可，在享受政府保护独占这一市场的同时，也负有提供服务的义务，而此时，即使监管者改变收费合约，它也不能退出这一领域。另一方面，一些自然垄断行业，由于资产的专用性和巨大的沉淀成本，企业在获准进入特定行业后，如果监管者改变收费合约，企业即使想退出也不能轻易退出。因而，在监管情形中，参与约束甚至是可以忽略不计的。

三是公用事业的监管问题不完全等同于私人交易。在私人交易中，委托人承担其假设的任何误差的代价，而对一个要对生活必需品价格和质量负责的监管者来说，情况相反，如果监管者关于人（企业）的知识的假设是错误的，却是由消费者和被监管者（企业）来承担后果。因而，把私人委托框架下的机制设计应用到公用事业的监管中会产生许多问题。

五、小结与建议

1.完善监管制度建设，将竞争制度、产权制度和监管制度有机统一起来。长期以来，我国公用事业部门的特点主要体现在以下两个重要方面，一是以国有投资为主导，二是以维护大企业利益为导向。经过前一时期的改革，地方政府加大了对公用事业的投资力度，也引入了部分民营资本，但投资增长仍然无法满足公用事业需求的增长，传统规制的实质并没有改变，与民营化改革相适应的政府规制制度尚未确立，如与民营化相对应的价格规制、社会性规制，并没有进行相应的改革，基本上在沿用对国有企业的规制政策。政府部门在民营化改革过程中，规制的承诺问题也同样存在。再者，改革的深度和广度还不够。城市自来水行业起步较早，其他行业如管道燃气、管道供热、城市公交等方面民营化改革的步伐则相对迟缓，民营化有关各方的利益协调或不被重视或缺乏推进。民营化改革不仅与民间投资者相关，而且也会影响消费者及改制企业员工的利益，当然也包括地方政府利益。但显然，民营化引发的利益冲突与负面效应尚未得到妥善解决。

民营化后，随着监管对象的多元化，监管手段的多样化，监管内容比较复杂（准入退出、价格、质量安全、标准、网络接入、竞争秩序等），需要完善监管制度，改变自我监管的现象，完善监管的立法和制度，建立相对独立的监管机构。

产权改革应是公用事业市场化改革的基本内容，结构重组是公用事业有效竞争的基础条件，监管政策是公用事业市场化改革和发展的基本保证，公用事业的市场化改革应该坚持竞争制度、产权制度与监管制度有机统一。

2.市场化改革的速度应与社会条件相匹配，与产业特性相适应。发展中国家地区发展差异大，经济基础不同，面临的问题和发展的目标也不同于欧美国家，急剧地推进改革会超出经济社会的承受能力，应根据本地区的实际情况制度目标和政策，并通过循序渐进和适度的方式推进民营化。在公用事业民营化过程中应保持政府对公用事业一定的控制力，即国有资本占一定比例的产权控制，以实现私人资本与国有资本的有效均衡。

3.处理好政府的角色定位，实现政府监管与市场机制的有效均衡。公用事业市场化改革，减少了政府对企业的生产和经营的直接调控，以合同约束取代了行政干预。民营化过程中的政府职能是多方面的。首先，政府要为民营化提供制度保证。欧美国家民营化改革都有法律和制度作为前提和保障。因此，在民营化过程中，政府的第一个角色就是作为准立法者。第二，政府是整个经济运行的看守者，在公用事业民营化的过程中也不例外。要确保公用事业运行规范、竞争有序、供需平衡、各有关主体利益协调，政府应该成为监管者（规制者）。第三，民营化的核心是引入竞争，提高效率，确保服务，现实中的公用事业也不是全面实行私有制，同样存在多元产权结构，公有产权和私有产权并存。因此，在这一点上，政府机构又是私人部门的一个竞争者。第四，民营化过程中，大家讨论较多的一种方式是公私合作伙伴关系，公共部门和私人部门通过正式协议而确立一种长期合作的伙伴关系。在这一过程中，政府机构又成了私人部门的合作者。总体来说，在民营化过程中，政府机构扮演了不同的角色。问题是这些角色不能由同一个部门来承担，比如，采用公私合作制，同样要求建立符合市场经济规律的第三方监管模式，建立独立的监管部门，在市场准入、价格形成和公共服务义务等方面依法进行监管。

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