公共部门组织管理

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中文摘要

在管理学研究中，当我们为开发一项新的管理技术，提出一种新的管理方法，总结一套新的管理理念而不遗余力的时候，我们似乎不经意的忽略了“管理者在干什么?”这样一个基本的管理学问题。尽管管理学科已经诞生了半个多世纪，但我们仍然无法给出让大家满意的答案。

当我们从管理学的先贤那里寻找答案时，不难发现，以法约尔为代表的管理职能学派的研究者们把管理定义为是一系列职能活动过程的，蓉和。按照他们的观点，管理者日常的工作就是在履行这些基本的管理职能。但这仅仅为我们描绘了一幅管理者行为的框架图。

以明茨伯格为代表的经理角色学派的研究者们基于对职能化管理观的反思，通过对管理者日常工作过程的细致观察，并利用系统的实证数据来回答这个问题，从而把我们的视角转向了实实在在的管理活动。但他们的研究又忽略了一个重要的问题，即管理者的外在活动与内在的注意力分配有可能是不一致的。所以，要准确回答管理者在干什么，还必须从管理者的注意力方面加以分析。

回顾以往关于管理者注意力分配的研究以及组织因素对管理行为的影响方面的成果，我们不难发现，已有的研究成果主要是关于管理者注意力分配的外化行为的细节描述，虽然有一些研究也关注影响注意力分配的原因和不同注意力分配状况的组织效果，但这些研究成果都没有反思组织因素与管理者注意力分配之间的关系。此外，之前的研究者们都习惯于将公共部门管理者和私营部门管理者作为一个整体进行研究，但是，公共管理与企业管理相比，在管理的性质、管理的目标、管理的主客体、管理的过程、管理的职能、管理的限制因素、管理所需物质资料的来源、管理人员的产生方式、管理的绩效评估标准等方面都存在巨大的差异。而二者之间的这些差别极有可能导致管理者在注意力分配方面的差异。所以，可以说，系统分析组织因素对公共部门管理者注意力分配的影响，还是理论研究的空白。

因此，本文选择了组织因素对公共部门管理者注意力分配的影响为题进行研究。全文共包括六个部分:第一部分首先说明了本文研究的缘起、研究的理论意义和实践意义;第二部分着重介绍了与本文的研究问题相关的理论成果，并分析了研究现状的不足之处;第三部分重点介绍了本文的研究思路、研究的主要内容以及研究过程中使用的主要方法;第四部分剖析了组织因素和管理者注意力分配，选择了分析二者的若干变量，并提出了理论假设;第五部分结合调查得来的数据，借助SPSS软件，对前一部分提出的理训段设进行了检验，并对检验结果作了进一步分析;本文的最后一部分主要包括研究的结论及其应用、研究的限制与不足以及进一步研究的方向。

本文是香港科技大学、中山大学、武汉大学、西南政法大学合作研究项目.“管理人员工作时间分配”研究课题的一部分。在研究过程中综合运用了问卷调勿访谈法、文献分析法、统计分析法等多种研究方法。本文的研究结论是基于2005年6月至12月，课题组对广东、柳州、武汉和重庆等地的300多名公共部门的管理人员进行深入的调查后，最终整理出来的257个有效样本所作的实证分析。

为了系统分析组织因素对公共部门管理者注意力分配的影响。本文选择了规范化、标准化、管理幅度、复杂性、集权化、规模等6个变量来分析组织因素;选择了简短性、多样性2个变量来分析管理者注意力分配的变化。通过实证分析，我们发现，在中国的政府和事业单位中，组织的规范化、标准化程度都非常高。组织内部的集权化程度并不高，但在实际的决策过程中，组织高层又倾向于采取集体决策。从总体上来看，组织因素对公共部门管理者注意力分配的简短性和多样性的存在较大的影响。但相比较而言，多样性受组织因素的影响要大一些。具体而言，组织的标准化和复杂性影响管理者注意力分配的多样性，且复杂性对多样性的影响更大。组织的管理幅度影响管理者注意力分配的简短性。

关键词:注意力;管理者行为;组织因素;公共组织

1绪论

1.1问题的提出

在管理学研究中，当我们为开发一项新的管理技术，提出一种新的管理方法，总结一套新的管理理念而不遗余力的时候，我们似乎不经意的忽略了“管理者在干什么”这样一个最基础、也最值得关注的问题。加拿大著名管理学家亨利·明茨伯格(氏鲜M肠忱be吧)曾说:“管理科学的进步有赖于我们对管理者工作过程的理解。”①遗憾的是，在管理学科经过半个多世纪的发展之后，对于上面这个基本的管理学问题，我们至今都无法给出满意的答案。

那么管理学的先贤们对于这个问题有过怎样的思考呢?当带着这样的疑问去查阅管理学的文献时，我们发现，古典的管理学家们把管理定义为是一系列职能活动过程的总和。按照他们的观点，管理者日常的工作就是在履行这些基本的管理职能。

追溯起来，最早对这一问题开展研究并做出理论贡献的当数法国古典管理学家法约尔了。法约尔对管理工作的认识是建立在他对企业全部活动的分析的基础之上的，他认为，所有的企业活动可以分为六个方面:技术活动(生产、制造、加工);(2)商业活动(购买、销售、交换);(3)财务活动(筹集和最适当地使用资本);(4)安全活动(保护财产和人员);(5)会计活动(财产清点、资产负债表、成本、统计等等);(6)管理活动(计划、组织、指挥、协调和控制)。’，并指出“不论企业大小，复杂还是简单，这六方面的活动(或者说基本职能)总是存在的。”②在介绍了前五种经营活动之后，他进一步分析说:“前五种职能都不负责制定企业的总经营计划，不负责建立社会组织、协调和调和各方面的力量和行动。这些活动并不属于技术职能的权限，也不属于商业、财务、安全以及会计职能的权限，它们组成了另一种职能。人们习惯叫它‘管理，。”他认为，“管理，就是实行计划(Pl团田旧ng)、组织(O电俪zing)、指挥(C~即ding)、协调(coordinating)和控制(controlling);计划，就是为探索未来制定行动计划;组织，就是建立企业的物质和社会的双重结构;指挥，就是使其人员发挥作用;协调，就是连接、联合、调和所有的活动及力量;控制，就是注意是否一切都按已制定的规章和下达的命令进行。因此可以理解，“管理”既不是一种独有的特权，也不是企业经理或企业领导人的个人责任。它同别的基本职能一样，是一种分配于领导人与整个组织成员之间的职能。”写作硕士论文

法约尔的这些观点对后来的管理研究和管理实践产生了巨大的影响，虽然他的研究是基于他本人对法国煤炭工业管理的认识和经验分析，但是“由于法约尔所确立的一般管理理论层次比较高，尤其是他所提出的14条管理原则和管理五要素说，在包括行政管理在内的现代管理理论与实践中已作为普遍遵循的准则而存在，因此它们不仅被广泛应用于企业界，而且被政府管理机关普遍采用。法国政府就曾将他的理论在邮政部门运用，结果获得了很大的成效，以后便扩大到地方和中央政府的管理工作中。”②

在理论研究上，法约尔更是开创了职能分析方法的先河。他之后的许多管理学者对管理工作的认识都沿袭了他的思路。二十世纪三十年代，美国著名公共行政学家卢瑟·哈尔西·古利克(LutherGuhck)和英国著名行政管理学家林德尔·厄威克(均脚dallUI阴ick)在他们合著的经典之作一一《行政科学论文集》一书中，结合了政府管理的实际情况，将管理的职能扩展为七个方面，即计划(Planning)、组织(0笔阶切ng)、人事、指挥(Direc血g)、协调(Coordinating)、报告(玲四血g)、预算(Budl卿吨)。③而每种职能的英文单词的首字母合并在一起就构成了POSDCRB这个首字母缩略词。这就是著名的‘，POSDCRB，，职能划分法。在这七种职能中，“古利克特别重视计划职能，他认为计划是目标转变为方案的手段，它意味着要识别一些为了实现组织目标而必须处理的关键性可控项目。”