政府失灵原因

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摘要：公共选择学派认为，同市场失灵一样，政府也会失灵，而且政府失灵可能会给社会带来更大的灾难。研究政府失灵的原因有助于改变政府失灵现象。运用公共选择学派的三个方法论和相关理论对政府失灵的原因进行分析，总结归纳出引起政府失灵的三大原因：权力寻租、政府权力膨胀和官僚主义。

关键词：公共选择；政府失灵；权力寻租；政府权力膨胀；官僚主义

1公共选择与政府失灵简介

公共选择学派是西方经济学中以经济学分析方法研究政治问题的一个重要理论流派。它的主题与政治科学的主题是相同的，涉及国家理论、投票规则、投票者行为、官员政治等。但公共选择学派把微观经济学中的经济人假定和交易经济学方法延伸到了政治研究领域，同时指出了与传统政治学相区别的个人主义方法论。公共选择学派认为，政府官员并不是追求公共利益最大化的，他们也同市场中的个人一样，是追求自身效用最大化的，是“理性人”。市场上进行交换的是商品，而政治中进行交换的是协定、契约、规章等公共物品。市场交换发生在个体之间，而政治是集团之间的交换。政治决策是一种集体决策，集体决策是集体中的各个利益集团相互博弈的选择结果，而个人是集体决策的基本单位。公共选择学派认为，同市场失灵一样，政府也会失灵，“而且政府失灵可能会给社会带来更大的灾难，造成更大的资源浪费。”那么什么是政府失灵呢？

所谓政府失灵就是指政府在力图弥补市场缺陷的过程中，采取的立法、行政管理以及各种经济政策手段，最终导致政府干预经济的效率低下和社会福利损失。政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能弥补市场失灵和维持市场机制正常运行的合理需求；另一方面表现为政府的过度干预，即政府干预的范围和力度超过了弥补市场失灵和维持市场机制正常运行的合理需求，或干预的方向不对路，对各种政策工具选择及搭配不适当，过多地运用行政指令性手段干预市场内部运行秩序，结果非但不能纠正市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运行。

2运用公共选择理论分析政府失灵的原因

2.1权力寻租导致政府失灵

在经济学史上，第一个尝试系统讨论寻租行为的经济学家是戈登•塔洛克（1967c），但是，寻租这一概念却是由安娜•克鲁格（1974）首先提出来的。按照缪勒的说法，寻租是指“用较低的成本获取较高的收益或超额利润”，“寻求租金的活动同政府在经济中的活动范围和领域有关，同国有部门的相对规模有关”。可见，寻租是政府干预的产物，在有政府干预的地方就可能产生寻租现象。当前政府部门的权力寻租主要表现在两个方面：一是一些地方政府部门，特别是一些与经济立法和执法相关的部门，将公共产品转变为有偿服务，造成政府部门的整体性“创租”、“寻租”行为。如近几年兴起的考试查分热线现象（高考、四六级、考研查分等），即考生在缴纳一笔远远超过常规的费用之后，可以通过声讯电话提前得知自己的成绩。全国性的考试成绩本来是一种准公共物品，属于公共信息和社会资源，教育部门有义务第一时间免费提供给考生，况且，考生缴纳的报名费中已包含分数查询的费用，但是有些地方的教育部门却把这种“垄断信息”出卖给通讯运营商以谋取利益，这实际上是对政府部门非盈利性原则的违背，属于一种寻租行为。运用公共选择学派的方法论分析可知，由于政府部门本身也是“单位”，也存在为本单位人员谋取福利的问题，因此将部门所掌握的权力转变为“租赋”的手段便成为普遍现象。另一方面的表现是，由于政府部门既制定规则、实施法律法规，又直接管理经济资源，因而政府在相当程度上影响着企业的兴衰与投资的成败。这就导致一些企业以及企业的管理者致力于从各级政府那里争取有利条件和待遇，而不是致力于提高自身生产效率。个别不法分子甚至送礼、行贿，腐蚀领导干部。而某些领导干部也以手中的权力为筹码，用以交换私利。经济学家认为如果利益集团用于贿赂的资金可以毫无成本地流向那些有能力创造和分配垄断租金的政府官员手中，那么，贿赂在经济学上就仅仅意味着一种财富的再分配，而不会造成社会资源浪费。但伴随着利益集团的贿赂行为，政府官员之间的竞争所耗费的时间和金钱构成了社会资源的一种浪费形式。

寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大一部分的社会财富装入私人腰包；寻租导致不同政府部门及官员争权夺利，影响政府声誉和增加廉政成本；大权在握的政府官员极有可能“受非法提供的金钱或其他报酬引诱，做出有利于提供报酬的人从而损害公众和公众利益的行为”因此，权力寻租是导致政府失灵的一个重要原因。公共选择学派提出的两种遏制寻租行为的途径是：（1）政府应从一些具体的经济领域退出来，这样就避免了政府在这些领域设租的可能；（2）应该完善相关的法律法规，加强对政府部门的监督。

2.2政府权力膨胀导致政府失灵

在现代社会生活中，政府机构无论是在数量上还是在重要性上都具有一种内在的扩张趋势。“帕金森定律”证明政府机构有扩张的本性，无论政府的工作量是增加了还是减少了，或者已根本没有任何工作了，政府机构的人员数目总是按同一速度递增。政府机构规模过大与增长过快，实际上意味着政府部门之间配置效率的降低，最终将导致政府失灵。

经济学家们在运用公共选择方法论分析政府扩张行为时发现，政府机构的扩大有着极强的动力支撑。首先，政府机构中的长官与雇员肯定指望从自己所属部门的扩大中获益。伴随着机构的扩大，津贴可以提高，支配的预算资金越来越多，获得提升的机会增多，上级因无权解雇雇员而缺乏的对下属的控制可以借提升下属的权力而得以加强。正如尼斯卡宁在其“官僚政治模型”中认为的那样，政府官僚总是追逐所在部门的预算规模最大化的，而政府官僚的工资、名誉、握有的权力等，都取决与他所在机构的规模，所以政府规模会不断扩大。其次，国会议员也受益于政府机构的扩张，通过相互捧场，行政长官可以把议员批准的预算资金按有利于议员获取政治支持与选民选票的方式加以运用，例如在议员所属选区盖办公大楼，或从中购买办公用品等。最后，选民也自以为扩大政府机构于己有利，自己可以享受更多的公共服务，可从政府机构支出的增加中的得到更多的机会。这当然是错觉。与此同时，裁减政府机构规模的动机却很弱，以致完全没有。

在中国，政府权力扩张是相当严重的，这种扩张可分为两种类型：一是政府权力的横向扩张。这不仅表现为政府将权力触角延伸到具体的经济领域，还体现为行政处罚权的层层“下放”。如国家体育总局将部门处罚权下放给中国足协——由一个属于民间组织的社会团体行使本属国家机关行使的公权力。二是政府权力纵向扩张，即法定的权力被行使者主观地向深度扩张了。例如，福建泉州的石狮市在建市第二年，就增加了3个政府部门，将原人事监察局分拆为人事局和监察局，另增设司法局和安全局。

为了避免或解决政府权力的扩张，公共选择学派提出的几种建议措施是：（1）政府权力的扩张应具有合法性和必要性。宪法是根本法，一切权力的扩张均应在宪法规定的范围内进行。政府权力扩张的必要性是指政府权力扩张的成本如果小于收益，那么权力可以适度的扩张；反之，则不能扩张。（2）建立健全的立法体系。人治与法治的不同之处在于：在人治体制下，合理性、合法性完全依靠权力行使者的主观判断来衡量，缺乏稳定性；在法治体制下，合理性、合法性依靠客观的法律规定来界定，这就极大地避免了“人治的主观状态的波动性”。（3）必须完善救济、监督体系。无论多么健全的法律体系都只能起到初步预防、威慑的作用，法律救济则不同，它属于事后监督。完善的法律救济、监督体系使得权力行使者必须清醒地意识到权力扩张、滥用的后果，从而自觉依法行使职权，否则将承担不利于己的法律后果。

2.3官僚主义导致政府失灵

官僚最初指所有的政府官员，而在西方文官制度建立之后，它一般指非经政治选举的、

经考试进入政府、不受政府更迭影响的政府官员。在政府工作人员中，由选民直接选举出来的政治家只占很少一部分，大部分都是职业的公务员，这些人是由民选的政治家任命的，即我们通常所说的官僚。在政府部门中广泛存在着政出多头，相互推诿，相互扯皮等官僚主义作风，官僚主义将导致政府部门内部效率低下，即“X-无效率”。“X-无效率”即“代表来源不明的非配置的（低）效率”，它是对某一组织自身而言的，是组织的内部无效率。1960年美国经济学家哈维•莱宾斯坦提出了著名的“X效率”理论，用以分析企业内部的效率情况。从这里引申出“X-无效率”。在一个资源稀缺的社会中，政府行政部门从中汲取了一部分资源就意味着私人部门不能再运用该部分资源，行政部门运用该部分资源的机会成本就是如果这部分资源为私人部门运用所能提供的产出。只有当政府行政部门能以更优的方式运用资源时，政府行政部门才有充分的理由占用这一部分资源。“X-无效率”存在着很大的危害，轻则给当事人带来不便，重则给当事人带来严重的损失。政府部门不慌不忙、不紧不慢行使职权的官僚主义作风将最终导致政府失灵。

那么导致官僚主义的原因是什么呢？公共选择学派经济学家认为主要有三方面原因：一是政府机构垄断了公共物品的供给，由于缺乏竞争，各级政府就没有提高行政效率的压力，所以政府公务员也就没有必要高效地工作。二是政府公务员缺乏追求利润的动机。由于政府公务员不能把利润占为己有，加上公共物品的成本与收益难以测定，所以，政府公务员的目标并不是利润最大化，而是规模最大化，以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围，这势必导致机构臃肿，人浮于事，效率低下。三是监督信息不完备。由于信息的不完备大大降低了公众对政府监督的效力。同时，作为监督者的公民完全可能受到被监督者的官员的操纵，因为后者的地位实际上可以使他们强制规定某些政策措施，使之更有利于自身利益，而不利于公共利益。

官僚主义的存在使政府部门内部的效率受到了极大的损害，因此有必要矫正政府官僚主义，以提高政府的效率。矫正政府官僚主义，可以从以下几方面进行考虑：（1）在公共部门引入竞争机制，打破政府垄断公共产品生产的局面，以达到克服政府效率低下的目的。（2）在各级政府机构内部建立竞争机制。把市场竞争原则引入政府机构之内，真正实现“择优上岗”，并在一定程度上把决策者的决策权限与个人对决策后果承担的政治、经济责任联系起来。（3）要对政府的机构进行改革，以明确各部门的职能和职权，理顺各部门之间的关系，以便公民能更有效地对政府部门进行监督。

参考文献

［1］詹姆斯•布坎南．自由、市场和国家［M］．北京：三联书店，1989．

［2］丹尼斯•C•缪勒．公共选择理论［M］．北京：商务印书馆，1999．

［3］詹姆斯•布坎南：寻求租金和寻求利润［M］．北京：中国经济出版社，1993．

［4］阿诺德•海登海默．对腐败性质的分析［M］．上海：上海人民出版社，1990．