公共利益核心管理

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摘要：公共政策是为公共所作的政策安排，公共政策必须体现公共性、公正性、合法性的伦理诉求。公共政策必须从公共利益出发，为公共利益而作。公共利益的诉求体现了公共政策的公共性、公正性、合法性，因而是公共政策伦理精神的基础。

关键词：公共利益；公共政策；公共性；合法性；公正性

公共政策是政府或者公共权威为处理公共事务、提供公共服务、实现公共管理而制定和实施的公共行为规范、行为准则和活动策略的总和。正如日本学者药师寺泰藏所说：“‘公共政策’的意思与其字面意思相同，即为‘公共’而制定的政策。”公共政策是公共权威主体，为了公共目标，利用公共权力所制定与实施的总体性的策略选择，公共政策必须具有公共性。作为政治系统输出的主要内容，公共政策又是一种权威的价值分配，它具有极强的公共权威性的普遍的社会影响力，具有强制性、导向性、管理性、调控性与分配性的功能。公共政策凭借着公共权力的使用，对社会资源与价值进行配制，而且要求社会成员服从其利益选择与利益分配。政治权力的使用必须证明其正当性，这是民主社会对政治权力使用的伦理要求。公共政策是政治权力使用的主要方面，与其他方面的政治权力运用一样，这种强制性必须获得人民的赞同，经过合法性的检验，否则就不合民主政治的要求。因而公共政策又必须具有合法性。所以，民主社会公共政策应当具有公共性与合法性的伦理精神，正是这两种伦理精神才彰显出公共政策的民主性。

一、公共政策应有的伦理精神

“公共性”是公共政策研究的逻辑起点，公共政策所以是公共政策，就因公共性而成为公共的政策。对于公共政策公共性的概念分析，研究者们进行了很多的阐述，这些阐述也极有建树。在此我们试图从伦理精神的角度对公共政策的公共性进行说明。作为伦理精神的公共政策的公共性主要表现为三个方面。

首先，公共政策是对公共生活需要的回应。公共政策是公共权力主体所作出的政治性的抉择，但是这种抉择并不是随意而作出的，而是政府对公共问题的自觉回应。所谓问题就是主体对客体的期望与现实的差异，正是这种差异才导致了主体的不满，因此想努力对其进行改造。一个社会存在很多问题，社会公众也有不同的需要，这些需要都希望得到满足。但不是所有问题都可以进入公共政策议程，必须通过政府政策进行解决。公共政策只局限于，而且应当局限于公共问题的解决。“当问题超出了当事人，其影响波及到不直接相关群体时，问题就转化为公共问题。”公共政策是公共权力机构所作出的，而公共权力机构活动应当限制在其正当的范围之内。对于只涉及到个体或相对较小范围内的组织的问题，公共权力是不应当通过政策的方式解决，否则就是越权，影响社会自治，而对于那些影响公共生活应当由公共权力通过政策方式进行解决的问题，如果不通过政策的途径加以解决，那么政府就是缺乏回应性，是无能的政府。“公共政策制定中最为致命的错误就是为解决一个错误的问题进行决策。”公共政策自开始就立足于公共生活，立足于回应公众的要求。对公共生活的回应决定了公共政策的基本属性，也是其公共性之伦理精神的根源。正如有学者所说，“政策绝不能仅仅理解成官方声称的目标，而且还包括广阔范围内的所有参与者之间被模式化了的行为方式，这样人们才能够了解将要发生的事情。”公共政策是对行为方式的建构，任何一项公共政策不仅建构了公共问题，建构了政府与公众的关系，而且建构了在公共问题中参与政策的各方的权利与责任。

其次，公共政策是公共意志的表达与结晶。由于现实中公民参与政策的能力与积极性的局限性、也由于现实决策制度的局限性，现实公共政策制定都是政策精英所制定的，由少部分精英对公共问题进行决策，这看起是一个“民主的悖论”问题。这一民主的悖论只有通过公共论坛予以解决和消除。人民是国家的主人，人民有权决定自己的事务，涉及多数人的事务必须由社会的多数人共同同意，国家只是受人民委托而行使公共权力，这是民主社会的一个最基本原则。人民主权原则决定了公共政策必定是人民意志的表达与结晶。“一个好的公共政策是多数人的意愿和利益的产物，它不是少数人的意志和利益的合成，”民主社会的公共政策应当体现公众的利益要求。政治精英、“政策企业家”对公共政策进行决策何以合乎民主的要求？答案就在政策制定与执行的民主程序之中。公共政策是在公共领域中通过公共讨论而制定出来的。公民作为国家的主人应当有权参与公共政策，民主的政府有责任通过公共媒体与其它的手段，让所有公民都参与到政策的讨论中，通过民主的公共论坛，使得公民的不同意见得到充分合理的表达，最后通过公民的理性商谈达成对政策的共识。民主的公共论坛在公共政策过程之中起着决定的作用。公共利益是一个难以明确的概念，什么样的利益需要才是公共利益的要求，这一问题的解决只有在公共论坛之中，通过平等公民的理性商谈达成共识。任何政府的臆想性与强制性的要求都不会与公共利益要求相一致的。民主的公共论坛发挥着桥梁性的作用，它沟通政府与公民，使得公民之间、公民与政府之间有着平等的协商与理性的对话，而且还承担着公共批判的作用，使得不同的价值得到理性的评判，以最终决定何种利益是最迫切需要的，最合乎公共利益的要求。政治精英与“政策企业家”在政策过程中的职责就在于汇总民意的工具性责任，而不得代民做主。只要公共意志自始至终都得到合理的尊重，公民在政策程序其民主权利得到充分的尊重，“民主的悖论”才最后被消除。公共政策是多数人的政策，应当表达多数人的意志与利益要求，也应当使少数人的合理利益得到满足。如果公共政策只是反应那些在某些方面居于控制地位的集团与少数利益群体的利益，公共就偏离了其公共性要求，其公共性的伦理精神就要被丧失。

最后，公共政策应当体现公正的伦理精神。现代社会从本质而言是一个公平的合作体系，因此公正是现代社会最基本的，也是最重要的伦理要求与伦理精神。“政府存在一个主要理由就是确保所有的个人都能得到保护，以免受有权势的个人或集团的强制。”现代政府是社会公正的主要维护者，政府存在的合理性也由此得到辩护。公共政策是政府活动的最主要方式，因此必须体现公正的伦理精神。公共政策的公正包括实质公正与程序公正两个方面。从实质公正而言，公共政策应当体现社会公平的原则：一是公正无偏的原则，公平地对待任何一个当事人、利害关系人和社会公众，应当尊重他们合理的利益要求，如果因公共需要而对某些人利益进行限制，必须是正当而慎审的；二是公民受益原则，任何一项公共政策的最终受益者最终都是公民，政府与国家不应当与民争利；三是劣势群体利益最大化原则，公共政策在利益的选择与利益的综合过程中，要对那些处于社会劣势的弱势群体有意识地偏向，使政策的最终结果使他们的利益得到最大的考虑与安排；四是分配普遍原则，公共政策的利益安排要使社会上绝大多数人的利益得到合理的重视，而不是仅仅只照顾部分人的利益，特别是在社会资源中占据支配地位的少数人的利益。总而言之，公共政策通过提取性、分配性、管制性与象征性功能，为公众提供福利、安全、秩序与自由，这是公共政策的根本使命。只有完成了这一使命，公共政策才算是承诺了对社会公正的伦理要求。从程序公正而言，公共政策过程必须坚持公开原则，保护公民对公共政策的参与权、知情权、监督权与批评权。民主社会允许也应当允许公民参与到公共政策过程之中，他们有权发表他们的观点，而且他们的观点也有应当被政府重视的权利。他们应当可以通过意见表达机制，将自己正当合理的利益要求整合到政策之中。政府有责任通过合法的公共媒介，使公民的政策权得到充分的实现。“密室谋划、暗箱操作”而形成的政策只是官僚个别的意志表现，而不是公共的民意表达，因而也不合公共政策的伦理精神。

最后，公益导向是公共政策所依据的法律规则与法律程序二次合法性论证的根据。公共政策是政府行为的主要方式，从现代法治国家的基本要求看，公共政策必须合乎法律的要求。合法律性，是公共政策合法性的前提。如果不遵循法律规则及其程序的要求，根本不可以获得合法性。但合法律性与合法性是两个不同的概念，合乎法律规则与程序不一定就具有合法性。从理论上明确合法律性与合法性两个概念有助于更进一步理解政策合法性的内涵。现实法律制定与执行都具有局限性，一是因为人类理性的限制，法律条文不可能穷尽现实中所有的问题，并对这些问题都进行合理的规范，特别是立法的稳定性与现实的多变性与复杂性的矛盾，使得法律的实施过程中出现一些现行法律与人民正当权利需要之间的偏差是必然的；二是，法律的制定不一定都是人民意志的表达，现实中也曾有过政治权力强制性立法的事实，比如法西斯政权就强制性制定与执行法律，这些法律完全不是人民意志的真实的表达。如果法律与人民意志或者人民正当权利有这种或那种不一致，这时依据这样的法律制定并执行政策，那么政策的合法律性与政策合法性不一致，也根本不具有合法性。因此，政策所依据的法律规则与法律程序必须经过规则的二次合法性论证。“所谓规则的二次合法性论证是指能够为政治合法性提供论证的规则的合法性本身是需要证明的。”合法律的，并不是一定具有合法性，合法性不仅要合法律规则与程序的要求，而且要合社会价值规范，被人民所认同并自愿遵守的。因此，对这些作为依据的法律规则与程序要进行二次论证。这种二次论证事实上也就是对法律及其程序的伦理批判。如何对法律规则与程序进行伦理批判，批判的标准是什么？比瑟姆说：“规定权力的规则必须按照统治者和服从者共有的信仰来证明自身的合理性。”法律规则与程序的合法性就在于其正当性之中，法律所以是正当的，就因为其不仅是统治阶级的意志的表达，而且它是人民的意志的表达，体现了统治者与服从者共同的价值与信仰，换句话说，也就是法律所体现的规范与社会价值规范的同一性问题。我们前面已经指出，政治规范要与社会价值规范同一，政治规范就必须以公共利益为基本价值取向。法律规则与程序必须体现公共利益的要求，体现现代市民社会平等互利合作的要求。如果法律规则与程序与这一要求相冲突，并有损于公民正当权利，法律规则与程序就得受到伦理的批判并被修改，政策制定与执行也不可以依据这样的本身就不正当的法律规则与程序，否则其合法性就要受到质疑。

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