统治和治理对比管理

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【摘要】统治与国家的产生息息相关，统治理论也是经历一个由盛到衰的过程。面对市场失灵和政府失灵，传统统治理论下的政府管理模式已经不能解决问题，而治理理论的产生，给政府提供了一种新的理论指导。文章通过运用比较的研究方法，认识到治理与统治的理论是构建新的政府管理模式的理论基础。

【关键词】统治；治理；比较

当新公共管理运动在西方兴起时，治理理论便应用而生，这一理论对于社会科学的各个领域产生一定影响，并为世界各国政府的改革提供可一个新的理论依据。由传统的统治理念向治理这个新的理念转变，是顺应时代变化发展。然而，作为新生的理念，它又有着自身的一些缺陷，我们在实际应用中必须予以克服，不能照搬理论。在现今这个时代，经济发展和人们的思想文化都达到一定水平，传统的统治理论，已经制约了社会的发展。因此，新兴的治理理论取代传统的统治理论占主导地位，是时代变化发展的选择。

一、统治

（一）统治的起源

统治一般是指用政权来控制、管理国家。由此我们可以看出，统治是伴随国家的产生而兴起的。国家产生了必然需要一个强有力的阶级组织起来，形成一个强大的政权，对国家进行管理。如果没有诞生国家这个政治实体，我们也无法谈起统治。因此，我们可以从国家起源这个角度来分析统治的起源。

首先，从自然法和社会契约论来追溯统治的起源。洛克指出，在自然状态中，自然法是由每个人行使的，人人都是自己的裁判者。因此，自然状态是完全自由的状态，人与人之间不存在统治与被统治者的关系，每个人都是自己命运的主宰者。然而，这种完全自由的状态便是混乱无序的根源。在自然状态中，既没有一部明文规定的法律作为裁决纠纷的共同尺度，又缺少一个公共的裁判者和公共权力来保证裁决得以执行。于是人们为了克服自然状态的缺陷，更好的保护他们的人身和财产安全，便相互订立契约，自愿放弃自己惩罚他人的权利，把它交给他们中间被指定的人，按照全体成员或他们授权的代表所一致同意的规定来行使。当人们这样做了之后，国家就成立了。“这就是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的缘由，政府和社会本身的起源也就在于此。”[1]国家的产生，是统治形成的前提，而政府则是统治的具体执行者，他是充当公共的裁判者的角色，拥有社会全体成员所让出的那一部分公共权力。

其次，运用阶级分析法来追溯统治的起源。它的主要特点是，它是阶级利益和阶级关系作为政治分析的决定性变量，以此来观察和评估人的政治行为和政治制度。[2]因此，用阶级分析方法来分析国家的起源，马克思指出，国家是阶级斗争的产物，而阶级斗争是各阶级利益的争夺，最终的胜利者便成为了统治者，失败的一方沦为被统治者。由此，我们可以得出统治是如何产生的。

（二）统治理论自身的困境

面对市场失灵和政府失灵的问题，依据统治理论作为基础的传统统治管理模式已经无法解决。市场失灵是指在资源配置的某些领域完全依靠市场机制的作用无法实现帕累托最优状态。[3]市场在公共产品的提供、限制垄断、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态及统计成本等方面存在着内在的局限。[4]因此，单纯的依靠市场手段不可能实现资源的优化配置。而此时西方经济学家推崇的政府干预的管理模式，被认为是解决市场失灵最有效的方法。

凯恩斯的国家干预理论被认为是西方统治理论发展的顶峰。但是政府在发挥经济职能时也有一些内在的局限，与市场失灵一样，政府也会出现失灵。70年代开始在西方国家出现的“滞胀”现象以及其他社会经济问题已经充分证明了这一点。从70年代末80年代初开始，西方各主要市场经济国家纷纷采取了放松管制、私有化等减少政府干预的政策，正是鉴于国家的不足和市场的失效，愈来愈多的人开始寻找新的理论来对付市场和国家协调的失效，而此时治理理论正在兴起，作为一种新的政府管理理念。

二、治理

（一）治理理论兴起的背景

在1989年世界银行关于非洲的报告中，“治理”一词首次出现；世界银行1992年度报告的标题就是“治理与发展”。在这短短的十几年的时间里，“治理”一词已经被广泛应用，由此引发学术界的关注，并使得一大批学者进行持续不断的研究和探讨，使其得到了不断的发展。

然而治理理论的兴起有着现实的状况，从20世纪下半叶到现在，西方政府管理的指导思想是“最好的政府，用市场机制与非政府组织合作等方式提供最大的公共服务”。因为一方面市场调节有失灵之处，即市场在限制垄断、提供公共产品、约束极端个人主义、克服生产的无政府状态，统计成本等方面存在着明显的局限。因此，单纯的市场手段不可能实现资源的优化配置，导致公共资源得不到保障，人民开始抱怨政府的无能。另一方面，政府调节也有失灵之处，即政府依靠国家计划、命令手段，也无法达到资源配置的最优化。

（二）治理含义的界定

由于治理概念越来越广泛的被应用于各个领域，以至于产生了许多不同的治理理论。然而，关于治理含义的界定，学术界还存在很大的分歧，各种治理理论都很难给治理下一个准确的定义。

首先，詹姆斯·罗西瑙将治理界定为一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。[5]罗西瑙将治理的主体多元化，并不是简单定为政府。同时，将治理定义为一个潜在的规则，是恒定不变，人们自觉的遵守治理这个潜在的规则，它必须依靠国家强制力实行下去，这将减少政府的权力，由一个“强政府”向“强社会”转变，符合当前构建“有限政府”的理念。

全球治理委员会在《我们全球合作伙伴》中将治理定义非常宽泛，把集体和个人行为的层面、政治决策的纵面模式都包罗在内，据此，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同的事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。治理主体包括国家、社会、市民、市场等等。学者格里·斯托克提出了五种关于治理的理解：第一，治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社会公共机构和行为者；第二，治理意味着在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊性；第三，治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；第四，治理指行为网络的自主自治；第五，治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。[6]这是比较充分的理解治理的内涵。

其次，我国学者对治理的含义的也有着自己的观点。治理理论从更高层面上强调了公民参与政府治理的重要性，主张用治理代替统治，以治理机制对付市场和政府的双“失效”，认为治理可以弥补政府和市场调控和协调过程中的某些不足。[7]俞可平给治理下了一个定义，他认为治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需求，治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。他将治理理解为一种公共管理活动和公共管理过程。但同时也指出治理需要必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。

综上所述，我们可以将治理理解为由多个中心（国家、公民、市场、社会）组成，遵循公正、公平、效率的原则，采用非暴力的方式对公共事务以及一些私人事务中需要公共部门解决的那一部分进行管理的过程。好的治理意味着追求公共利益的最大化，是政府和公民的合作管理，是国家权力向社会的回归的过程。政府不可能在以简单的强制性行为来表达到社会管理的目的，治理是一种民主性的过程，使公民拥有了更多的选择权。

三、治理与统治的比较

“治理”与“统治”从词面上看似乎差别不大，但其实际含义却有很大的不同。第一，管理的主体不同。治理的主体可以是政府、公民、一些民间的或非政府组织，而统治的主体则必定是政府。第二，管理的形式不同。治理是政府、公民以及一些民间组织通过合作、协商的方式进行管理，而统治是政府运用政治权威的方式进行管理。对政府制定的政策，被统治者只能被动的接受。第三，管理的范围不同。依据当前全球治理理论的提出，治理的范围可以是无国界的，由于治理的主体可以是非政府的、跨国界的民间组织。而统治的主体是政府。因此，统治就有了领土和主权作为限制。第四，管理的原则不同。治理以自愿为主，兼有强制，但是主要还是公民的认同和共识。而统治则以强制为主，政府通过依据法律、法规来管理。

通过治理与统治的比较，我们可以看到治理的优点，首先，在一定范围内，治理理论发挥弥补政府缺陷、纠正市场失灵的作用，促进社会法治的建设、市场有着自身的缺陷，无法解决垄断、以及提供公共物品的问题。政府也有缺陷，政府无法解决“寻租”行为、低行为等问题。面对市场失灵和国家的失效，人们想通过运用治理理论来解决这些问题的前提，必须要拥有一个健全的法治来解决这类问题。其次，治理理论推动了政府与公民的良性互动，来解决现代社会问题，公民广泛参与到政治生活中来，为政府决策的合理化、科学化奠定了基础。同时，也宣传民主政治思想，建立健全民主制度。

综上所述，治理与统治的比较，治理完全可以取代统治在国家管理中的主体地位。“少一些统治，多一些治理”，已经成为一些西方政治学家和政治家的流行口号。

四、结语

虽然治理理论还处在不断发展的阶段，但它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即市场与计划公共部门与私人、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会，它把有效的管理看作是两者的合作过程。他强调管理就是合作，否认政府的那种权威统治的管理模式。因此，统治与治理的融合，是未来政府改革的必然选择，构建和谐社会的理论基础。

参考文献

[1]洛克.政府论下篇[M].上海：商务印书馆，1981．

[2]俞可平.政治与政治学[M].北京：社会科学出版社，2003.

[3]韩丽华潘明星.政府经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[4]查尔斯·沃尔夫.市场或政府—权衡两种不完善的选择[M].北京：中国发展出版社，1994．

[5]罗西瑙.没有政府统治的治理[M].剑桥大学出版社，1995.

[6]格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际科学（中文版），1999，（2）．

[7]乔耀章.再论作为非国家机构的政府[J].江苏行政学院学报，2005，（2）．

[8]龙献忠.再论作为非国家机构的政府[J].江苏行政学院学报，2005，（2）．