公共权力边界管理

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合理的权力边界可以节约政府行政管理成本,提高管理效益。我国公共管理权力在高水平研究型大学的建设过程中,并未真正实现最优化均衡博弈。一方面,政府的公共管理权力一直是高等教育管理中主导的外在权力,政府为高等教育提供资源的同时,总是倾向于控制和管理高等教育;另一方面,高水平研究型大学是以研究、发现高深知识为主要工作对象的高等教育机构,本质上需要更多的自治权。因此,合理划分二者的权力边界相当重要。

一、高水平研究型大学建设中公共管理权力及构成1.公共管理权力的内涵权力是政治学领域的核心概念。从词源学角度来看,权力的含义有两种解释。一种是拉丁语中的“Potere”,原意为“能够”,或具有从事某事的能力,后派生出英文“Power”;另一种认为“权力”一词出于拉丁语“Autorias”,一是指意识和法令,二是指权威,由此派生出“Authority”这个英语单词。在《现代汉语词典》中,权力有两个含义,分别指政治上的强制力和职责范围内的支配力量。《社会学词典》上的解释是:权力是一种强制性的社会力量,支配权力的主体利用这一力量驾驭客体,并迫使客体服从自己。马克斯·韦伯认为,权力意指行动者在一个社会关系中,可以排除抗拒以贯彻其意志的机会,而不论这种机会的基础是什么。[1]他所指的是权力是“Power”。罗伯特·伯恩鲍姆进一步解释说,权力是一种能在他人身上产生预期变化的能力,是一种影响他人,并使其按照要求行事的能力。[2]因此,我们可以认为,广义的权力是一种影响力,包括权威。狭义上的权力是一种强制力,是客体对主体的无条件服从的力量。如果把高等学校看成是一个公共机构,那么对大学的管理就是公共管理的一个部分,就是公共权力对于大学的一种影响力。大学的发展与公共管理权力之间存在着密切的关系写作论文。

2.公共管理权力的构成与特点分析对于大学而言,能对大学发展发挥强制力和影响力的主体不仅仅是政府,政府只是其中的核心权力来源,但不是唯一的来源。从世界一些国家高等教育发展来看,公共管理主体大体可以划分为六类。第一类是直接掌握公共权力的政府,包括中央政府和地方各级政府。他们通过所掌握的公共资源,包括立法、制定政策、财政等对大学施加强制性影响力。第二类是政党,它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的、合法的、重要的地位与作用。它的主要特点是:①利益表达,即政党总是代表一定阶级、阶层或集团的利益,例如:在我国,中国共产党是代表广大人民根本利益的执政党;②利益综合,政党总是要把他所代表的广大民众的意见和要求加以综合,变成党的政治主张。因为政党所掌握的权力是公共权力,从法理上说归社会各阶层、群体共同享有,承担着维护社会稳定和推动社会发展的责任。政党权力在不同的国家有不同的表现。执政党的公共管理权力一般通过政府权力来表现。第三类是政治团体,是指为了实现一定的政治目标而相互依赖、相互影响,并通过一定的政治组织以一定的行为规范约束其成员的人群集合体,如教育工会、教授行会、协会等。它的主要特点是:它①的利益相对具体、集中、单一;②具有特定的组织规则和组织结构,群众基础广泛,覆盖面广;③组织严密、体系完整、动作规范。第四类是依靠法律和政府授权来处理高等教育事务的公共部门。如教育部教学评估中心,国家教育发展研究中心及其他部门。它们对大学的发展发挥着一定的作用和影响。第五类是在政府指导下,一定范围的社会成员自主自愿组成,实行自治自律,为维护和发展共同事业、共同利益和社会公共利益,对其成员提供一定的公共管理和公共服务,不以营利、政治及宗教为目的的社会组织。[3]例如:美国著名的六大评估中心。第六类是不依靠公共权力来影响高等教育事务的民间组织,如各类社会排名机构。

对高等教育发挥影响的管理主体是多种多样的,权力结构也是错综复杂的,它们的权力范围在不同的国家有不同的体现。如美国中央政府对于高等教育的管理权力非常有限,主要权力是在州一级政府和议会。而英国的非政府组织大学拨款委员会,却承担英国大学的评估和拨款功能,对大学发展有着重要的影响力。美国的六个地区评估中心虽然是非政府非赢利社会组织,但是在维护大学教育质量,促进高校公平竞争方面却有着不可替代的重要作用。而中国的大学教学水平评估则来自于政府授权。因此,高等教育的公共管理权力在不同国家存在着不同的边界。这是和各个国家的政治制度、文化传统密切相关的。

3.公共管理权力结构中的政府在公共管理权力结构中,政府的作用无疑是非常重要的。政府在所有权力中处于中心地位。和其它五类公共管理权力相比,政府由始至终扮演着特殊角色。就我国高等教育领域公共管理权力主体所表现出的六大类别而言,可以将我国公共管理的权力主体结构最终表述为:中国共产党处于领导地位,政府是公共管理的核心主体,各种非政府公共部门,自治组织和社会团体在公共管理中发挥的各项作用是政府权力的延伸和补充。虽然政党权力和政府权力是两种不同性质的权力,但是政党权力往往通过政府权力来体现。在各个管理权力结构边界中,政府和执政党的相互关系是特殊的,这种特殊性主要表现在以下两个方面。一方面,执政党必须能够领导和控制政府,使政府能够按照执政党的路线方针进行管理;另一方面,执政党必须使政府能够有效发挥作用。[4]我国政府本质上是执政党的政府,即政府由执政党来组织,它贯彻的是执政党的意图,政府管理的政策目标按执政党的意图制定,政府按照执政党的要求来对高等教育进行管理。因此,政府作用发挥的好坏必然直接影响到执政党的执政效果。在公共管理权力结构中,政府的权力是主要的。其他的权力组织在政府的宏观政策指导下发挥着各自的作用。一个总的趋势是政府外的其他权力组织正在发挥越来越重要的作用,这对于大学的发展是有利的。高等学校是一个学术组织,多种权力结构共同发挥作用无疑可以更好地促进大学的发展。

二、政府公共管理权力边界:模糊与困境政府权力在我国建设世界高水平研究型大学的过程中,一直居于主导地位。长期以来,政府的高度集权使得其他权力组织很少能够对高等教育发挥影响,各个权力组织之间的权力边界也是模糊的,作用并不明显,导致了在管理主体之间的分权困境。从78南京航空航天大学学报(社会科学版)第10卷国际视角来看,政府在计划和协调高等教育系统方面都发挥着一定的作用。政府的作用可以在所谓“起促进作用的国家”和“起干预作用的国家”之间进行选择。“起促进作用的国家”指一个政府赞同高等教育为那些具有正式资格进入高等教育的人提供一个机会,并不实际指挥高等学校的核心事务,如参与的模式、内部的管理、学术计划的开发和权力等方面的政策。“起干预作用的国家”指一个政府积极地卷入试图影响诸如学生产品的性质、学校内部事务、大学与环境之间的关系等方面的工作。[5]显然,我国政府是属于起干预作用的政府。

1.大学自主办学权力缺失从1998年《高等教育法》关于政府对高等教育管理方式的规定中我们看到,国家对高等教育的干预权力主要表现为国家对高等教育的投资权、规划权、监管权、中央政府与地方政府对高等教育的管辖权划分、意识形态的影响权、校长任命权、学术评定的影响权等。高校的办学自主权具体表现为招生权、自治权、内部机构设置权、教师招聘权、对外交流合作权、制定内部规章权、专业与课程的设置权、教学实施权等。但是,这些大学的办学自主权并没有得到落实。在《高等教育法》的条文中,关于高等学校的权利范围很明确,但政府的权力更多地表现为对“高校办学自主权”的干预,高校的法人地位难以在这种干预中保持相对的独立,大学自主办学的权力仍然不够。

2.非正式政府组织的权力边界模糊各种非正式政府组织在大学发展中扮演着很重要的角色,这些新兴组织逐渐成为新的公共权力载体,并可能对政府的公共权力和大学的发展产生隐性制约,形成了三方博弈的态势。但是在这种多方博弈过程中,各个管理主体的权力定位并不明确。而明确的组织功能和权力定位对于促进大学的发展是有裨益的。例如美国最早的非正式组织团体是教师工会,它的权力边界就是维护教师权益,教师个体处于弱势地位,自身合法权益在与学校谈判中往往得不到保障,因此,教师工会对于保障美国大学教师的权利起到了很好的作用。而在我国,各个非政府组织在高等教育管理过程中为了自身的利益而争抢权力,导致对大学的管理政出多门,影响了大学的发展。

3.大学内部学术权力与行政权力失衡学术权力和行政权力是大学内部的两种基本权力形式。所谓学术权力,是指学术团体、学术人员影响和支配大学学术事务的权力。正如伯顿·克拉克指出的:“专业和学者的专门知识是一种至关重要的独特的权力形式,它授予某些人以某种方式支配他人的权力”。[6]大学的学术权力的主体是由高等教育系统中各权力层次组合而成的,它们都对大学的学术事务、学术活动及学术关系产生某种方式的影响或进行某种程度的支配,它来自于直接从事教研活动的学者、教授或基层学术组织对学术事务等客体支配的力量。而大学的行政权力是指大学的各个行政部门、行政人员在遵守国家法律、法规的前提下,对大学事务进行管理的权力。

由于我国政府是公立大学的投资主体,政府既是大学的举办者,又是大学的管理者,使得大学的行政权力成为了政府权力的延伸。大学内部管理一直以来实行上令下行的行政命令模式,主要特征是重行政权力,轻学术权力。学术权力不受重视,明显弱于行政权力,在对大学的管理过程中,忽视学术权力的重要性,甚至以行政权力代替学术权力,直接抑制了学术人员对未知领域的创造性,导致两种权力失衡,影响大学自身发展。

三、大学自治与政府控制的权力博弈:以学术为导向历史表明,大学自治与政府控制是一个永恒的主题。两者博弈的过程充分体现了政府与大学二者都期望获得更大的权力。高水平研究型大学的发展需要一个适合其发展的权力结构,而这种权力结构的形成应以学术为导向。

1.高水平研究型大学应具有相对独立的权力高水平研究型大学的主要特征是“以创新性的知识传播、生产和应用为中心”。这个特征从根本上决定了高水平研究型大学应该是相对独立自由的研究场所。纵观世界一流大学的发展,从中世纪巴黎大学模式到英国红衣主教约翰·亨利·纽曼倡导的“大学是传授知识的场所”的理念,从德国教育大臣威廉·洪堡的“大学也是研究高深学问的机构”的理念到柏林大学以“学术自由、教学自由、学习自由”为模式的创立,从美国教育学家查尔斯·埃里奥特提出的“大学是世界上最容不得独裁者的地方”到哈佛大学延续至今的学术自由传统,高水平研究型大学在历史发展过程承担着育人、教学、科研、服务等职能的同时,并始终以“学术自由”、“大学自治”、“教授治校”这三大潜在规律贯穿着它的成长轨迹。首先,“学术自由”的基础使师生在追求真理的过程中形成了学术共同体,这种学术共同体保障了研究型大学是以探求高深知识为己任的自我定位。其次,“大学自治”是指大学作为一个独立的法人团体,能够自主地处理学校的内部事务、较少的受到外界的干扰,为社会提供高质量的教育服务,这是促使高水平研究型大学保持学术独立的前提条件。“教授治校”是指教授在学术管理范围内享有治校的权力。大学是一个比较特殊的学术和文化组织,教授作为大学发展的核心要素,应在学科建设、学术性事务的参与等方面享有学术权力最大化。换句话说,教授治校的根据就在于教授在学术上的优越性,而不在他们的行政能力。因此,全球最杰出大学都有这样一些特征:给予学者们开展其研究的很大权利,学术自由的氛围,一定程度的院校自治权。[7]中国大学要跻身世界一流大学的行列,就必须维护大学的相对独立性,让大学拥有相对独立的自我管理的权力。

2.政府公共管理权力的相对有限性长期以来,大学被看作一个政府权力的延伸机构,大学内部真正起主导作用的是行政权力和行政逻辑,而不是学术权力和学术的逻辑。大学是面向政府办学而不是面向社会自主办学。因此,才出现政府公共管理权力对大学的发展一揽统包的情形。事实上,政府公共管理的权力是有限的,对大学的干预和控制都应该处在有限的范围之内。高校系统已成为整个社会大系统中的一个子系统,越来越直接依赖于政府在各种社会子系统之间的权力协调,以保证教育资源供应的正常化和丰富性。有学者指出,政府对大学应该只拥有以下权力:对大学的规划、拨款、评估、监督、审批新建高校和考核校内领导。除此之外,大学内部的事务,包括制定招生计划、校内专业设置、精品课程打造、广泛社会宣传、培养人才定位等都是大学结合自身现状为更好迎合社会发展需要而做出的具体工作。其实,早在1993年《中国教育改革和发展纲要》就具体指出,大学要真正成为面向社会、自主办学的法人团体,至少应该拥有7项办学自主权:①自主设置专业权;②自主决定招生办法,单独命题、单独考试、单独录取学生的权力;③依据干部标准,自主选聘校院级领导,自主选拔系处级干部;④自主评审教师职务,自主聘任或解聘各职级的教师和其他员工,自主决定工资分配办法和奖罚办法;⑤自主安排自筹资金的用途;⑥自主调整院系及行政机构;⑦自主派出或接收留学人员。[8]但是这些权力并没有得到很好的落实。从历史的发展逻辑来看,这些权力本身就是属于大学的,是大学发展的基础。由于在大学和政府的权力博弈中,政府以其特有的权力和资源对大学实施控制,并剥夺了大学的权力。从这个意义上来说,“政府下放大学自主权”这种说法是不准确的,严格来说,是大学自主权的回归,这是高水平研究型大学发展的基础。同时,大学作为一个学术和文化组织,其发展受多种权力的影响和制约,非政府权力组织在其发展过程中同样发挥重要的作用,这已经被许多国家的实践所证实。政府权力并不是无限的,合理地确定各个权力组织的权力边界对于促进高水平研究型大学的发展是有利的。

3.形成以学术为导向的权力结构在大学与政府之间权力相互博弈的过程中,权力是会发生转移的。而权力转移本身具有双向性,即一方的权力让渡,相对应于另一方面的权力接受,权力让渡和接受的内推力在于隐藏于权力背后的利益关系。如果政府和大学分别为二个不同治理主体的平等竞争关系,在相互拥有权力和下放权力的过程中会形成一种相互依赖关系,在不断的合作、协调、公平的过程里,最终形成一种相对稳定的利益格局,在博弈理论里,这样的结果叫做实现了合作博弈均衡。[9]因此,在政府通过统治大学到治理大学这个过程里,政府即便要控制大学,也要尽可能遵循高水平研究型大学发展最根本的准则,即“以学术为导向”,在此基础上,将“行政权力”通过为“学术服务”的定位来实现对大学的“柔性控制”,而不是强制性的控制和干涉的“管理主义”。正如菲利普·G·阿特巴赫指出的,高等教育“管理主义”的加强,即行政人员的气压和管理人员权力的明显加强,削弱了高等学校的控制和管理中学术人员的权力。学术自由与自治是相互联系的,管理上的这一趋势削弱了学术人员的自治和权力。这种趋势威胁到教授决定的学科发展方向、开发课程的权力以及最大程度地全面控制课堂和研究课题计划的遴选与实施的权力等。权力由学术人员向专业管理人员和外部管理结构的转移将极大地影响学术职业的传统作用,随之也影响到学术自由,这一点似乎是确定无疑的。[10]

因此,政府与大学二者权力之间,政府始终要以保护大学发展这一立场出发,维护大学内部的学术氛围,以此为最基本的权力边界,不能对大学学术事80南京航空航天大学学报(社会科学版)第10卷务进行干预,这样才能保证和促进高水平研究型大学的快速发展。

参考文献:

[1][德]马克斯·韦伯.社会学的基本概念[M].桂林:广西师范大学出版社,2005:72.

[2][美]罗伯特·伯恩鲍姆.大学的运行模式:大学组织与领导的控制系统[M].青岛:中国海洋大学出版社,2003:13.

[3]刘杰.论社会自治组织的行政权力[J].太平洋学报,2007(3):