公共领域私有化管理

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【摘要】文章从原因、范围、进程和结果四个方面比较了发展中国家和发达国家公共领域私有化的差别，分析了发展中国家私有化的局限及从中得到的启示。

【关键词】私有化；发展中国家；公共领域

“私有化”是随着1984年英国电信的出售而流行起来，并随着全球化的进程而变得相当的“主流”，成为一种世界现象，现在被一百多个国家的政府作为一种公认合理的，甚至是核心的策略在运用。关于“私有化”，定义很多。本文指通过减少或限制政府当局在使用社会资源、生产产品和提供服务中的职责来增加私营企业在这些事务中的职责的一切行为和倡议。其形式从“弱”到“强”有：（1）在国家垄断中引入私营或其他公共经营者；（2）公共产品或服务外包；（3）以委托管理协议来换取私人融资；（4）将公有资产转移到私人手中。那么，国有资产转变为私有财产属于私有化；打破国有企业对基础设施产业的垄断，引入竞争机制，提高公共部门的效益，即使不涉及到资产转移，但也属其范围。通常，私有化会伴随着放松管制和自由化现象。而私有化的过程便是将服务大众化、受益普遍化的公共领域彻底或部分地转变为私人领域。

在当今世界上发达和发展中国家表达的是市场经济发达与落后的程度与水平。发展中国家一般指亚非拉国家。毫无疑问，中国属于发展中国家，而且是一个由计划经济体制向市场经济体制转变的大发展中国家。因此，探究发展中国家公共领域私有化的局限对我国经济的发展有很大的借鉴意义。

一、发展中国家与发达国家公共领域私有化的对比分析

不同国家私有化明显不同，尤其是发达的工业化国家和发展中国家。总体说来，发达国家的私有化是其经济社会发展的“内生”产物，而发展中国家则多是在经济政治巨大压力下“催生”的产物。具体表现如下：

（一）原因不同

发达国家公共领域私有化进程随着英国撒切尔政府的组建而始于20世纪70年代末。此时西方市场经济体制已建立快两个世纪，政治、经济和文化等各方面的社会框架已构建得比较成熟。私有化的具体原因很多，但主要是出于经济效率的考虑。西方经济学认为私有化能够在宏观层面上促进产品服务和市场制度建设。福利经济学认为私有化通过加强竞争来促进效率，私有化能促进市场条件和制度的发展。

冷战的结束标志着意识形态斗争、暴力战争历史的终结，民主、言论自由蔓延到世界上大部分地区；新自由主义革命也随之向全球范围扩展，并在某些地区取得不错的效果；跨国公司蓬勃发展，兼并与收购行为大幅上升，FDI也迅速上升。在这一背景下，发展中国家开始了公共领域私有化的进程，主要原因有：（1）20世纪80年代，经济和债务危机使得各国政府都出现了不同程度的财政赤字，从而迫使政府仅仅为了平衡年度预算而向私营投资者开放公共领域，出售公共资产；（2）来自于国际金融机构的建议和压力，如IMF和WorldBank通过贷款催促发展中国家迅速私有化；（3）由于苏联的解体和原中央计划方式的崩溃，各国领导人将私有化作为新生掌权人物剥夺老一代特权阶层经济基础的手段，并借此试图建立一个新的中产阶级为主的国家秩序；（4）智利和东亚私有化改革成功带来积极的示范效应。

（二）范围不同

尽管在不同发达国家私有化的范围是不同的，但总的说来除英国比较的彻底外，其他国家都是选择性的进行。公认走在自由化最前列的意大利除了电信和电力部门以外，迄今为止也只有少数的私有化。在日本，完全私有化仅限于3家主要的铁路公司，而地方一级，包括众多公共事业公司还没有发生过私有化。与此相比，大多数发展中国家私有化几乎涉及所有部门。比如迄今为止，非洲的大多公用事业，包括水务、电信和电力、银行和金融服务、医疗保险和教育都已经实现了不同程度私有化。

（三）过程不同

西方国家实施私有化，一般经过四个步骤：（1）私有化计划与战略的推广。公众必须被告知私有化并不意味着“出售政府”，私有化所要达到的目标也必须阐述清楚；（2）成立一个包括学者、资本市场专家、中央银行的官员以及工会代表的专门委员会在不同部门开展预备研究，其最终报告要告知公众；（3）在预备研究之后，颁布有关私有化的法律，以阐明私有化的目标、方法和实施过程；（4）渐进实施计划，而不是过快地将计划和盘托出，如有步骤地将股权一部分一部分地出售。

而大多发展中国家往往是政府公开宣称进行私有化计划后，以大众私有化（凭证式私有化）的方式或直接出售给当地或国外的投资者。这样过于简单，速度过快的私有化进程容易产生以下问题：（1）由于信息不对称，速度过快使得参与的企业非常有限，限制竞争；（2）限制了广大市民表达观点和监控过程的机会，不利于进程的透明化；（3）体制尚未健全，发展中国家缺乏应对强大跨国公司的经验，比较容易滋生腐败；（4）限制了公平，多数情况下，股份在老百姓手中的会跌价，最终落入精明的实业家手中。（四）结果不同

从短期来看，各国在不同程度上都产生了正收益，减轻了内外债压力，放松了短期现金限制

，在资源流动增大的年度财政收支更容易达到平衡；从长远来看，它起到了向国内外提供可信的保证信号的作用，表明在相关国家进行新自由主义的结构性改革进程的严肃性。在吸引外资和国内外逃资本的回流方面的影响与市场经济改革的广度和深度有着直接的联系。但是，私有化也伴随着就业的减少、中低收入阶层工资以及生活条件的停滞不前或者下降，以及收入分配不公程度的增加。（下转第14页）

而在发展中国家，更容易导致由“私营垄断”代替“国家垄断”，从而出现“摘樱桃”以及穷人边缘化的倾向。由于公共领域的私有化更多会发生在基础设施部门，甚至会危及到穷人的基本生存。比如非洲部分国家的水务私有化不仅没有扩大服务的范围，反而导致贫困地区的设施维修不及时，穷人饮水更为困难。同时，可能使政府过分依赖外资，政治独立性减弱。此外，还存在私有化的可逆性问题，即政府是否有能力在私有化遭受重大失败时撤销私有化。私有化的可逆往往涉及高额的交易成本，而大多发展中国家原本就是在外债高抬，内部经济又不景气的环境下进行的改革，单凭自己的能力根本无法应对这一困境。

二、结论与启示

由于发展中国家公共领域的私有化是“催生”的，在这一进程中，各国不仅要承受私有化固有的局限，还要应对其在经济政治上处于弱势地位而带来的局限。正如德国著名经济学家魏伯乐教授所言：“私有化本身不是一个终点。私有化应被看作是提高效率的手段而不是消减或破坏政府地位的途径。”由此，对于我国的私有化启示：

1.私有化虽然不是市场经济的全部，但是它仍将是我国市场经济建设重要的改革政策和手段。那么应该做到具体问题具体分析，哪些领域可以私有化的？什么程度的私有化是合理的？如何以最佳方式进行私有化？……私有化要做到符合经济政治规律，切忌盲从，或屈于外界压力。

2.私有化需要一个“强势政府”。这并不意味着政府过分的干预经济，而是强调政府要有能力监管整个私有化进程，营造良好的体制环境，扩大公众的参与度。特别强调政府有能力在私有化遭受重大失败时撤销私有化。政府还需要构建合理的制度，如有效的激励机制、完善的保障机制、充分的教育等，营造良好、积极的市民社会。

参考文献

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