公共政策价值管理

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内容摘要：公共政策是要以实现公共利益为基本价值取向。在这一价值取向下，公共政策的制定和执行应遵循公正、公平和公开的原则。然而，由于我国当前处于社会的转型期，公共政策在制定和执行过程中都出现价值偏离的现象。因此，我们需要采取行之有效的措施来纠正这些偏差，重塑公共政策的价值。

关键词：公共政策，价值定位，价值偏离，价值重塑

一、公共政策的价值定位

一般说来,学术界对公共政策的概念性界定主要有以下几种：其一，认为公共政策是一种政治行为，是政府选择的作为或不作为。其代表人物是托马斯.戴伊；其二，认为公共政策是一个复杂的政治过程，是一个有目的的活动过程,而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。其代表人物是詹姆斯.安德森;其三,认为公共政策是对全社会的价值所作的权威性分配。其代表人物是戴维·伊斯顿；其四,认为公共政策是主体与主体以及主体与周围环境之间的一种关系，它是集体成员之间的一种默契，是鼓励良性社会期望行为的刺激源，其代表人物是卡尔.弗里德里希等。尽管角度各异，见仁见智,但其核心要素只有两个：价值蕴涵和利益诉求，无论公共政策是一种政治行为、政治过程、政治关系,抑或是一种政治规范,但它总是和一定的核心价值相关联,并且总是以公共利益的诉求为旨归。所谓公共利益就是指在特定社会条件下，能满足作为共同体的人生存和发展的各种资源和条件的总和，即具有共享性的社会整体共同利益。具体来说，以公共利益价值取向下的公共政策的制定和执行应该遵循公正、公平、公开的原则。

首先，公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是现代公共政策的基本概念之一，也是公共政策所追求的基本价值之一。理性而又科学的决策是公共政策决定和政策合法化的基础和前提。美国政治学家P.狄辛曾描述了公共政策所追求的五种理性:技术理性、经济理性、法理理性、社会理性、实质理性。按照理性的原则制定公共政策时，要求制定者重视“分析”的作用，占有充分的信息，重视数据和资料，建立数理模型，进行严密的逻辑推理，以降低未来预测的不确定性;同时，公正性也反映在公共政策的合法性上。合法性包括内容合法性和形式合法性。内容合法性指公共政策所做出的决定符合社会上多数人的利益，能被公众认可和接受，而不仅仅是维护一部分人的利益。形式合法性则指公共政策的制定过程严格遵守法定程序,.并且是由特定的法定主体做出的，形式上的合法性也是公众认可和接受公共政策的不可或缺的条件。没有公正性，也就无从谈起合法性，没有合法性，那当然就缺失公正性，公共政策也就丧失了存在的基础。

其次，公平性指公共政策体现出来的公平价值观。公平是现代社会个人拥有的基本权利，这种权利是与生俱来的，而不受制于政治的交易和社会利益的制约，同时，公平已不仅是一种伦理价值，而且也是法律、社会制度和社会结构的一种理性追求。美国政治哲学家罗尔斯在《正义论》中指出，作为一种公平的正义观包括两个最基本的原则，第一个正义原则，每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利(平等自由原则);第二个正义原则，社会的和经济的不平等应这样安排，使它们:在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益(差别原则);系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放(机会的公正平等原则)。公平在公共政策中是调节社会成员权利与义务、贡献与报酬的基础性价值。

再次，公开性指公共政策在制定过程中的开放性和透明度，尤其是公民的参与程度。在公共领域和公共事务中，公民通过自我理性，而不是单纯的个人偏好，对公共事务进行关注和公开讨论。现代社会的一个重要特征就是，民主政治的发展，民众政治参与的扩大。公民具有对公共政策的基一切重大社会公共事务的知情权、参与权与监督权。公共政策的公开性价值标准体现了公共政策的“政治性”，民主社会中很少有人全然希望放弃他们在政策制定中的政治作用及其利益。为了保证公共政策的公正性价值标准，我们要在公共政策的制定过程中提高公民的参与程度，具体说来，可以增强公民的组织性，拓宽公民政治参与的渠道等等。总之，只有具备了一定的公开性，公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和合公众利益。从一定的意义上讲，公共政策就是公众政策，它是公众的愿望和要求在公共领域上的公开表达。

二、转型期公共政策价值的偏离

通过上面的分析，我们知道公共政策应该恪守“公共精神”，体现公共利益。然而，由于中国社会正处于整体的转型过程中，这是是一种全方位的社会转型。经济上，逐渐由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡；政治上，政府的结构、功能在随着市场经济改革的深入不断调整、转变；文化上，出现了文化价值多元化的现象，这些既存在冲突和摩擦的一面，也存在逐渐走向整合的一面。在这种背景下，公共政策在和制定执行过程中普遍存在着价值偏离的现象。这主要表现在以下三个方面：

第一，对公正性的偏离。一方面，转型期的社会环境处在不断的变化之中，社会环境较之以往更加复杂。因此，政策制定者在制定公共政策的过程中，由于信息的不对称，很难对社会环境的变化做出正确的判断。此外，政策制定者往往是根据以前的经验判断去制定政策，而对当前社会的现状缺乏足够的认识和深入调查，因此，如果没有一套行之有效的政策体制和深入调查分析的情况下，单纯从主观出发制定出的政策往往缺乏合理性。在现实执行中，政策的效力就会大打折扣。另一方面，由于当前我国法制的不健全，政策制定过程中缺乏监督机制和责任机制，造成在公共政策的制定往往具有很大的随意性，程序不合法的情况屡见不鲜。

第二，对公平性的偏离。公平性在我国当前阶段主要表现在“效率”和“公平”的价值权的权衡上。我们当前采取的是“效率优先，兼顾公平”的政策，甚至为了效率而在一定范围内可以牺牲公平。比如，中国实行改革开放政策以来，政府给与东南沿海地区较多政策优惠，使其自我积累和发展的能力大大增强。这种“政策倾斜”在推动经济成长的积极作用方面显而易见。但是东部地区经济成就是以西部地区继续沿用计划经济体制下的旧政策为前提的，结果是西部的企业和税收受损从而制约了西部的发展。从长远看，共同富裕是政府公共政策的目标，政府希望通过东部沿海地区的率先富裕来带动西部地区的发展，而现实情况是在东部得到发展的情况下，区域经济发展中的“扩散效应”并未出现。这种由功利主义原则导致的区域间发展的不平衡无疑是对公平的一种偏离。

第三，对公开性的偏离。公开性要求政策执行者和公众之间有充分的互动，要求一套健全的信息沟通机制来确保公众对政策的了解和参与。在这个过程中，信息发挥着至关重要的作用。信息子系统作为现代政策系统的基础部分,它的主要功能就是通过各种渠道沟通领导者和执行者,政策主体和政策客体或政策执行系统和社会的关系。从信息论的角度看,公共政策执行就是一个信息的发散和汇集的过程:一方面,政策执行者向社会或某些社会团体释放和传递有效的信息;另一方面,也在设法不断地从社会摄取必要的有利于政策执行的大量信息。沟通在政策执行过程中具有举足轻重的地位,以至于有的学者甚至将其比作“政府的神经”。但当前由于我国信息沟通机制不健全,政策的制定与政策执行时缺乏公众参与机制,这导致公共政策透明度低,政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知,或者道听途说，一知半解,因而难以在短期内认同这一政策,政策执行难度和风险当然加大。

三、公共政策价值重塑的措施

上述问题都是公共政策在制定和执行过程中对其价值的偏离，这种偏离既是公共政策有效执行的一个障碍，也是社会和谐发展的一大隐患。因此，我们必须采取行之有效的措施来纠正这种偏差，重塑公共政策的价值。

第一，完善政策制定机制。公共政策是对资源利益的调整,是公共管理的手段。因此,制定公共政策不能少数人说了算,而应采取民主集中制,应充分听取并反映各方意见，这不仅能调动政策执行主体的积极性,也让公共政策符合客观实际,有效减少政策歪曲等异化现象。

第二，实现公共政策制定合法化和科学化。一方面,通过政策法律化,政策法规化，政策社会化三种形式使公共政策方案获得合法地位,具有社会权威性和约束力,从而让政策执行具有法律强制力,有效抑制执行主体的主观任意性。另一方面,通过政策分析、政策制定、政策评估等科学方法,保证公共政策内容的科学性。

第三，健全沟通机制。积极回应社会群体的利益要求,通过互动式社会协商对话机制,达成能给最少受益者带来补偿利益的分配方式。公共政策在促进社会和谐方面的综合回应和相机决策,需要建立健全社会协商对话机制,形成多中心的利益表达和利益聚合渠。从而及时化解社会矛盾和社会冲突,实现社会和谐稳定运行。