危机预警机制管理

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摘要：目前，公共危机突发事件成为各国日益关注的新的社会问题。我国目前重大公共危机预警机制还不健全，处理和管理公共危机的能力不强。而以美国、日本为代表的发达国家建立的公共危机预警机制，可为我国建立与完善公共危机预警机制提供借鉴。

关键词：公共危机；预警机制

一、国外发达国家公共危机预警机制的特征

(一)完备的法律支撑体系。公共危机管理的首要工作是制定相关的法律法规，统一规定政府在处理公共危机事件中的职权和职责，确定依法对抗紧急状态和危机事件的法治原则。如，美国基本建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《反恐怖主义法》、《斯坦福法》为核心的社会安全综合法制体系。这些法律相互补充，统筹兼顾，有效地引导美国政府建立法制化的危机应对体系。并且，完备的社会安全法制体系可加强危机预警机制的有效运行，防止政府人员以权谋私，最大程度地保护人民群众的生命财产安全等。如，日本1978年颁布的《大规模地震对策特别措施法》，该法对地震的预防、应对措施、相关责任部门等都有详细规定。如该法规定一旦预测到大地震，在发生前两三天，首相即亲自发表《警戒宣言》，政府必须立即启动全面避难救援措施。通过该法案的制订，使日本各级政府部门进一步明确自身的权责，提高他们的公共危机管理能力，大大减小地震等自然灾害对社会造成的破坏。

(二)组织机构较为健全，社会力量广泛参与，城市公共危机管理队伍专门化与专业化。国外发达国家的公共危机组织机构一般都较为完备，设置了专门的政府危机管理机构。如，美国的联邦紧急事务管理局，该机构负责日常的公共危机预警工作，它在中央政府、地方政府、私人商业部门和社区志愿者之间起非常重要的桥梁作用，是危机预警中的重要决策、协调、指挥和执行机构。这样的公共危机组织机构从中央到地方，层次分明，结构完整，可在危机发生时，迅速反应与决策，保证了常态下危机预警的顺利进行。除政府拥有完备的组织机构外，还能充分发挥社会各方面力量的作用，提高公共危机处理效率。如，日本建立了专门化与专业化的公共危机预警机构，其工作人员多数拥有在公共危机预警领域中某一方面的技术或专长，在城市公共危机预警中发挥其专业优势，指导城市公共危机管理的有效进行。

(三)完备的公共危机预警管理体系。如，日本为防备将来发生重大公共危机事件，由官房厅长官负责建立了内阁安全保障室，形成了日本政府的危机预警管理体系。内阁官房厅不仅建立了安全保障室，还设立外政审议室、情报调查室。在这一体系中，以内阁首相为最高指挥官，由内阁官房(负责各省厅间的协调，相当于办公厅)来负责总体协调、联络工作，通过安全保障会议、阁僚会议、内阁会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策，由警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等各省厅、部门根据具体情况予以配合，形成以官房长官为领导的高效率、立体式的危机预警管理体系。在这一体系中，根据危机种类的不同，启动的危机预警部门也不尽相同。再如，美国早在20世纪70年代就建立了以总统为核心的危机管理体系，组成具有针对性的中枢指挥系统。该体系以整体治理能力为基础，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机预警网络和成熟的社会应对能力包容在里面。谁收集危机信息，谁预警消息，谁制定应对计划以及众议院、参议院对总统如何授权，部门之间如何协调等，都有章可循。在美国危机管理体制的运作中，发挥着重要协调作用的核心机构主要有联邦紧急事务管理局、联邦调查局、中央情报局、国家安全委员会及一些辅助性研究机构。

(四)先进的公共危机预警设备，健全的公共危机预警网络。发达国家大多在公共危机预警设备上都配备先进的信息化设备，使政府能对危机做出迅捷、快速的反应，提高处置公共危机预警的效率。另外，信息传递更不易受干扰，确保信息的真实性，提高管理者对公共危机信息判断的正确率。为提高政府的危机预警能力，使公共危机预警工作高效进行，国外发达国家政府对预警设备的配置非常重视。以日本公共危机预警部门的信息化设备为例，许多大城市配备了不易受干扰、最先进的情报通讯设备，设有互联网、地图数据终端、气象信息终端等设备，能召开电视会议、传送图像、地图信息等数据。还设置被称为中央防灾无线网的情报通信网络。在美国，已基本形成覆盖全国范围的纵向垂直协调管理、横向相互沟通交流、信息资源和各种社会资源(如志愿者组织、私人机构、国际资源等)充分共享、指挥协调有效的危机预警网络。以公共卫生方面的预警网络为例，在平时的传染病预防上，美国设有负责预报和监测传染病的“传染病监测网络”、保证及时了解各地传染病发生情况的“与州和地方公共卫生部门伙伴关系网”及了解国际传染病爆发和蔓延情况的全球移动检疫网络。

(五)重视危机意识和危机应对技能的培训。国外发达国家都非常重视对民众危机意识和安全文化素质的培养，甚至不惜花费巨资对民众进行经常性的国民公共危机意识教育和危机应对技能的培训。还注重广泛应用各种现代化的手段和设施，来提高教育和培训的质量。国外在公共危机方面的宣传教育工作非常扎实，针对性和操作性非常强，并可看到各种形式的防灾和减灾自护的宣传，每年的消防日有众多的人参加消防训练和演习。如，联邦紧急事务管理局将美国可能爆发危机的地址进行统计，并印发给各级政府部门、社会各类组织和公众；电视节目设有专门的教育系列片，宣传一些基本的危机常识和自救技能等；互联网上设有专门的网站，用于登录危机预警、应急知识等；电台中设有专门的紧急信号，用于危机警报讯号，并随时通知灾害情况，等等。这些宣传教育工作的大力实施有效提高了民众的危机意识和危机应对技能，有利于降低危机的破坏程度。

二、启示

(一)完善我国危机管理的法律体系。完备的法律体系为国家危机预警机制的建设奠定了坚实的法制基础，为危机预警行为提供了法律保障和制度规范，有利于防止政府人员以权谋私，保护人民群众的生命财产安全、加强危机预警机制的有效运行。危机管理的法律体系应符合两个标准：其一是法律体系的内涵。它囊括国家安全、新闻舆论等宏观领域的危机立法以及具体管理环节的微观领域的实施细则。其二是法律体系的协调统一。在法律体系建设的基础上，宪法、部门法、地方性法规等法律条文不得相互矛盾和冲突，发生问题能及时纠错和补救。因此，需根据我国危机管理法律建设的实践，对宪法进行修改，确立紧急状态及其宣告法律制度，在此基础上制定全国紧急状态法，对国家实行紧急状态的条件和程序、紧急状态时权力的行使、对公民和法人及其他组织在紧急状态期间享有的权利及其受到不法侵害时的救济途径等都应作出明确规定。此外，针对危机发生的地域、种类、行业的不向，还需根据紧急状态法的一般法律原则出台一些补充性、技术性规范等具有法律效力的规范性文件，形成一个以《紧急状态法》为基础、各领域各行业的专业性、技术性应急法规为补充的紧急状态法律、法规体系。有了这样的法律法规体系，我国的公共危机预警管理就会走上法治轨道。

(二)加强政府管理部门与公众的沟通，全面调动多方面的参与热情，形成公共危机预警机制的多元化、立体化与网络化。危机事件的突发性决定危机发生前，很可能不是一个部门可单独预测的，需要来自不同部门、机构的联合与协调努力。所以，我国应建立以多元化、立体化和网络化为主的预警机制来发挥作用。通过公共危机预警机制的建设，保证各部门间的联系顺畅，保证各部门协同作战，建立起纵向垂直协调管理和横向相互交流、信息资源和各种社会资源充分共享，从而覆盖全国的危机预警网络。危机预警网络可大大提升我国政府危机预警能力，包括危机信息的收集、危机的监测和预控等工作。

(三)建立功能强大的中枢指挥系统和情报系统。我国应建立一个合理的危机中枢指挥系统，具体包括参谋系统和决策中枢机构。中枢指挥系统是否高效运作将决定危机预警工作能否有效开展。在国家面临重大危机的威胁时，危机中枢指挥系统将全面负责整个危机预警、应急、救治工作，它不仅是政府应对危机战略的制定者，同时也是危机预警的核心决策者和指挥者。指挥系统应建立在发达的情报系统基础上。为此，应建立专门的公共危机政府情报部门，收集和分析与国家各类公共危机问题相关的信息，同时还有一些其他的情报部门从事专项的危机信息处理工作。

(四)注重提高民众的危机意识和危机应对技能。在现阶段，民众普遍缺乏危机意识。当公共危机发生时，缺乏必要的物质和心理准备将难于应付。因此，需要走出热衷于建立应急系统和机制、预案的误区，重视基础预警机制建设工作以及民众的危机意识教育；走出技术和系统上的误区，防止片面追求现代化的信息技术，而忽视人的基本技能和必要的知识；加快危机管理人才的培养，为高水平的教学、持续不断的训练和技战术演习培养研究人员和教练员。只有搞好民众和政府的预警和安全保障基础，才能达到较高的危机管理水平。