公共支出管理

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摘要：法国经济学家萨伊认为：“政府不应当为花钱而花钱。”其实“政府花钱”或公共开支有复杂的政治社会动机。公共开支包括民政与司法费用、海陆军费用，还涉及公共教育、公共慈善、公共工程等领域，这些领域的公共消费不是单纯的经济问题，它受许多“非经济因素”的影响。简单言之，公共消费背后有一套复杂的社会机制。现实生活中的经济问题往往不是单纯的经济问题，如果要妥善处理，必须跳出狭隘的经济学的视野。

关键词：公共支出；用途；非经济因素

为什么需要公共支出？主要原因之一当然是“市场失灵”，这是现代经济学的常识，此处不必详述。我们特别分析一下法国经济学家萨伊的观点：“政府不应当为用钱而用钱。”（把这句话和“消费自动创造生产”这一著名观点对比起来思考，颇耐人寻味。）有些时候，一国财政盈余量极大，此时，年终就面临如何开支或消费盈余的问题。对于地方政府，此问题未能妥善处理的后果尤为严重。本年盈余多，下一年上级政府乃至中央政府的转移支付可能就会缩减；本级政府下一年财政支出预算因须提交立法机关议决，也有可能缩减。从前在宽裕财政环境下行动的政府突然需要精打细算，任何政府都不愿“陷入”这种境地。此外，在特殊政治文化下形成特殊鉴人标准，大兴土木的“大手笔”成为官员有开拓精神、目光远大的标志，结果，节俭反而成了仕途上的障碍。“迫切需要将钱花出去”与“为用钱而用钱”,二者之间并非没有关联，接下来，公共消费的目的可从五个方面加以考察。

首先，民政与司法费用，换言之，维持政府运转的财政支出，其中包括执行职务必须的费用；公务员的薪俸——“官员服务的代价”；旨在维持官场规矩的花销等。

从常理看，公务员的薪俸应与他所提供的服务挂钩，提供的服务多而好，所得报酬就多。针对服务恰好缺乏适当的量化指标，以致往往采用上班时间（如一天工作八小时）这一单一标准。在实务中，公务员的报酬取决于职级品类，各层级公务员的工资从而制度化。“付出小的代价自然不要指望得到好服务，付出大的代价也不一定得到好服务。”这一点对于纳税人与公职人员之间的关系也适用。考察“官员服务的代价”应特别注意公职所带来的其他收益。吸引才智之士进入官僚系统的是公职所带来的地位、权力、荣誉，以及安定的生活。一国面临整肃吏治的难题，有如把希望寄托于公职人员物质欲望满足后的内省与自律，不如转向公职的非物质产物，如果公职确实能带来社会公认的真实可信的荣誉，如果公职人员对无形荣誉的追求胜于有形的物质，如果担任公职之使命的感召力能抵御权力的腐蚀，那么，这个历来依靠经济手段去解决却始终无法解决的困难就消失了。公务员薪俸固然是公共支出的必备项目，收入与服务之间的关系却不是单纯的公共经济问题。

维持官场威仪的开销是政府为自己的消费。政府办公大楼高大雄伟，前方辟出辽阔的大广场，如此格局，方能体现国家公共权力的威严。豪华的办公用具；各种繁文缛节；内事外事往来迎送，宴饮招待，极尽奢侈。这些事情，对某些国家的国民而言，再正常不过了。对政府、政治权威的服从与信赖，在不同政治文化下有不同体现。如果高高在上是国民服从乃至畏惧的前提，那么政府行事“平民化”，从而节省开支，其好处往往抵不上“平民化”所导致威信下降的危害，在极端情形下，后者甚至是政权更迭的导火索。对于维持政府“外观”的公共支出，也不能从货币支出与货币收益的角度去考虑，不妨杜撰一个名词，称之为“奢侈的政治经济学”。

其次，陆海空军费用。常备军是一国对外维护国家主权，对内确保政权稳定的必备力量。随着劳动分工的发展，从军作战已成为职业，农民、地主、商人、资本家都不适宜临时从军，雇佣兵制逐渐为常备军制所取代。

常备军对于国家不可或缺，维持一支规模庞大的常备军是不小的财政负担。研发采用新武器，出国远距离作战等使军费更加高昂。除经济考虑外，常备军的政治功能也不容忽视。常备军成为暴政的工具是历史上常见的事实。如果军队过度介入非军事领域，成为一支活跃的社会力量，依靠暴力更换政府就可能成为惯例。出于减轻财政负担、确保社会内部稳定的考虑，常备军的规模及活动空间又须有所节制。

上面主要从经济层面，特别是劳动分工角度论述常备军问题。我们换个角度来思考。意大利政治学家莫斯卡在他的代表作《统治阶级》一书中，设专章论述常备军。现代国家没有必要再维持规模超大的常备军。如果反战的道德观长久发挥作用，加之各国出于自身利益的考虑，战争得以长期避免，那么，常备军还有存在的价值吗？莫氏以下述两个反问作了肯定回答：失去军队这一载体，军事精神和在军事生活中提纯的爱国热忱如何传递给下一代？常备军消失后，国家内部冲突的终极裁决力量是什么？

公共教育是公共消费的第三个领域。一般言之，教育因为不能直接带来经济效益而对资本家没有吸引力，关乎民族大计的事业既然无法依靠市场机制赢得投资，政府便该积极行动。

政府介入教育领域，产生两个问题。政府管理教育应持有什么样的价值取向？教育如此重要，政府是否有权强制国民接受教育，至少接受初等教育？

企业的投入与产出可用货币来衡量，教育事业则不同。教育事业的产出是无形且长远的，她对国家、民族的功效也许要几十年，甚至数个世纪之后才会明朗。政府每年拨付一定款项支持教育，年终就要计量其产出，用打理企业那种铢黍必较的态度去看待国民教育事业，除了使教育工具化、资源化之外，不会收到任何良好效果。

在《政治经济学原理》上册论述“放任原则的例外情形”一节里，小穆勒提出“政府应强制人们接受初等教育。”教育非生活必需品，在可消费可不消费之间，用穆勒的话来说，“在自发接受与拒绝接受的商品之间。”到底接不接受，该听取“高明者”的建议，政府就应当扮演这一“高明者”的角色。强制教育与个人自决二者之间的兼容性，这里不展开详细讨论，下面考察中国教育界的一个现实问题。在中国教育体制下，一个人小学毕业，升入初、高中，如果不能考入大学或大专，他接受十二年（小学六年，初、高中各三年）教育与仅仅接受六年（小学）教育，二者并无本质差别。从家庭经济和人生风险的角度考虑，后者也许机会成本更小。家长——一般是有自决能力的成年人——不让子女继续升入中学，或小学未毕业，便让子女辍学，不完全是非理性行为。相反，强制教育，确切地说，政府劝导家长供养子女至少完成大学教育，常导致下述结果：一家人举债供子弟求学，不幸18岁高考落第，十余年学校生涯养成的文弱体质却不能适应低学历者最易谋取的体力活了。上面稍显极端的论述揭示了一个更一般的问题：对于社会而言理性的行为，于个人是否有利？对于个人而言理性的行为，于社会是否有利？

财政支持教育与投资产业，性质完全不同；政府应当扮演“高明者”的角色，这些观点应该不会引起多大异议。对于不同类型的教育，政府不应当采取单一的管理模式，这也是现代社会的常识。读书、写字（不是写作）、算术是个人谋生的三项基本技能，由政府支持的初等教育应以教授这三方面技能为主。一个人掌握三者，即使不进一步深造，自立已无困难。富裕家庭的子弟从小可以从家庭藏书中获取知识，可以在日常生活中接受父辈及家庭教师的培养，免费公立学校对他们可能并无多大意义。劳工阶层的子弟占学龄儿童的绝大比例，却没有前者的机会，政府应承担这个阶层的教育费用。从财政收入的角度看，这一庞大群体也是政府收入的主要源头。

一个社会有幸享受高等教育的人少之又少，但以国家公共财政维持高等教育和科研机构并不是浪费。对于这些组织，要适当管理，使其不阻碍知识增长和教育改革。不过纵观人类教育史，大学却往往是妨碍知识进步的壁垒，先进思想只能在体制之外生长，很久以后，体制才会松开一条缝隙，一点一点接纳原先所拒斥的东西。可以说大学是时代思潮的实验室，各种保守观点、褊狭情绪都能在大学里找到温床。

政府重视初、中等教育，又不忽视高等教育，这便导致一个困难。财力有限的政府，应把财政资助的重心放在哪一边？在当代中国，免费义务教育、教育公平等的落实正实实在在地困扰着国民。

最后，个人出于私利（如送小孩到工厂当学徒）、兴趣而研究学问，自然无须公众负担学费。一些科目也不宜作为公立学校的必修课，萨伊点出的不适宜作为公费教育的科目是——宗教信仰。此前，英国的配第认为,宗教信仰关乎个人内心和行为之善，因为信仰，产生自律，从而不为恶。借教育来培养导人于善的宗教信仰，有利于社会福利的增进，所以“拯救人的灵魂、启导他们的良知所需要的费用”也属于公共经费。

公共支出的第四项用途是公共慈善事业。个人危难时是否有权利要求社会或政府救济？任何人面对不可预测的命运，都有可能陷入困境。眼下的富人有一天有可能也需要救济。公共慈善面向全社会，理宜由财政支持。私人出资兴办的慈善事业，可能拟定一些救助条件，如无犯罪记录，无不良嗜好等。政府承担的慈善事业对待求助者就不能设立此类“个性化”标准，这就是所谓的“公共性”；坚持入学机会均等的高等学校也有此“公共性”。公共慈善乃至社会保障实属阶层对立的缓冲机制，失去这一套缓冲，某一阶层的境遇日益恶化，而看不到希望，对立阶层的富足也无法长久保障。

公共支出的第五项是公共工程。无法准确估计公众从公共工程中所得的利益，其费用却可以估计。主要有三方面花费：土地、建造和维护。某些工程可省略若干项，如桥梁建设一般不需要土地费。公共工程开支方面有一个社会问题，财政拨付的款项在层层下拨过程中必然有损耗。这种损耗如何产生；各种公共工程中的损耗占财政最初拨款的多大比例；如何使损耗降到最小。这些问题须进行实证研究，这里不能全面分析。

“政府不应当为花钱而花钱。”公共消费或公共开支包括民政与司法费用、海陆军费用，还涉及公共教育、公共慈善、公共工程等领域。这些都是写进现代教科书的常识，上面从经济社会学的层面加以分析，根本上要表明：现实生活中的经济问题往往不是单纯的经济问题，如果要妥善处理，必须跳出狭隘的经济学的视野。

参考文献：

[1][意]莫斯卡.统治阶级[M].贾鹤鹏，译.南京:译林出版社,2002.

[2][英]穆勒.政治经济学原理:上册[M].赵荣潜，等，译.北京:商务印书馆,1997.

[3][英]配第.赋税论[G]\\陈冬也，译.配第经济著作选集.北京:商务印书馆,1997.

[4][法]萨伊.政治经济学概论[M].陈福生,陈振骅，译.北京:商务印书馆,1964.