公共行政理论

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摘要从科恩的范式理论出发，对公共行政学的理论流变进行了范式解读。公共行政理论语境由官僚制向公共管理的转换，是由于传统官僚制理论遭遇到了严重的实践困境和理论质疑，作为对这种困境和质疑的回应，新共管管理运动从经济学的基本假设出发，对公共行政理论进行了重塑，是对官僚制理论的扬弃和超越。

关键词公共行政；官僚制；新公共管理；范式转换

1962年美国著名科学史学家托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书中，首次从学术上对“范式”与“范式转换”的概念做出了界定。在库恩的理论中，一个科学的范式（Paradigm）就是一套关于现实的假设，这套假设比其他假设更好地说明了当今的世界。范式既表示某一种科学共同体成员所共有的一整套规定，也指该共同体共有的建立在某种公认的并成为传统的重大科学成就基础上的信念。这种信念能为共同体成员提供一种把握研究对象的概念框架，一套理念和方法论的信条，一个可供仿效的解题范例，它也规定了一定时期中这门科学的发展方向和研究途径，同时决定着共同体成员的某种形而上学的信念和价值标准，即决定着他们的自然观、世界观及价值观。[1]范式就是世界观，一般性的观点，以及分析复杂现实世界的一种方式。范式是一学科内范围最广的共识单位，它包括概念、样本、理论和方法，并将它们与所用工具之间的关系相互联系起来。一个范式就如同一幅地图，具有理顺和总结现实、理解现象之间的因果关系、预测未来发展、从不重要的东西中分出重要的东西、弄清我们应当选择那条道路来实现我们的目标等认识功能。范式转换的动态过程表述为：范式Ⅰ-规范科学（即在范式Ⅰ指引下积累的知识）-异例（即范式Ⅰ不能解释的新现象）-危机（即范式Ⅰ从根本上受到怀疑）-革命（即范式Ⅰ全面崩溃）-范式Ⅱ。库恩阐述的范式理论的动态发展模式是科学哲学研究中的一个伟大进步，引起了科学哲学界的一场认识论的大变革，成为科学哲学史上一道重要的分水岭。其影响不仅仅限于科学史、科学哲学、科学社会学等相关领域，而且延伸到社会学、文化人类学、文学史、艺术史、政治史、宗教史等人文和社会科学领域，成为众多科学研究者分析理论流变的基本逻辑工具。经过近百年的发展，公共行政理论语境发生了从传统官僚制向新公共管理理论的变化，本文试图从范式转换的动态视角对公共行政理论流变进解读。

一、官僚制的理论内核与实践困境

1887年伍罗德·威尔逊发表《行政学之研究》一文标志着行政学的诞生。威尔逊指出，“应该建立一门专门的学科--行政学；应将政治与行政严格分离；行政处在特定的''''政治''''范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治规定了行政的任务，但是不能允许它操纵行政事务……。”一个独立的行政领域的思想具有广泛的影响，当威尔逊提出了政治与行政二分原则的时候，行政学建立的前提性工作已宣告完成。在威尔逊之后，美国行政学家古德诺对政治与行政二分思想作了进一步的阐释和发挥。他认为“政治是国家意志的表达，行政则是这种意志的执行；政治主要与政策的制定相关联，而行政则是对政策的执行。”后来美国行政学家怀特进一步强调“政治不应该侵入行政，管理自身就是一种科研对象，公共行政自身能够成为一种超越价值的科学，行政学的目的是做到经济和效率”。从此，政府管理经济社会公共事务成为一个独立的科学研究领域，人们开始专门研究政府及公共管理问题，以期在经济社会公共事务管理领域最大限度地实现经济和效率，从而创立了公共行政学的官僚行政理论范式。

官僚制理论建立在韦伯的理性法律权威思想之上，强调严格的等级制，强调对原则的遵从和命令的遵守等。也许威尔逊的政治官员与行政人员的假定的确是一种神话，但是官僚制结构的构成却使神话成为了现实。在早期行政学范式的创立过程中，泰勒的科学管理思想也做出了巨大贡献，泰勒的理论的两个重要观点即标准化工作和实行广泛与严密的控制为行政部门所借鉴。公共行政学吸收和利用了管理学的科学化、技术化精神和原理，二者是密不可分的，泰勒所开创的科学管理理论为政府的行政管理提供了线索和途径，其意义如同邓塞尔所述“增加了科学管理思想，产生了一个完整的行政模式。”该种行政模式就是威尔逊--韦伯范式，它以二分法和官僚制为理论基础。传统的公共行政理论提出了一些基本的原理：①政府本身应按等级制、官僚制的原则进行组织。②政府一旦介入到某一政策领域内就可以通过官僚制组织结构成为物品和服务的直接提供者。③行政与政治分离，行政应是执行政策的工具，任何政策只由政治领袖制定，即威尔逊和古德若的“政治-行政”二分法。④公共行政是一种特殊职业形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。[2]根据这种理论模型建立起来的政府行政体系体现出这样几个方面的原则：①固定的官员管辖权原则。即在政府中，每个官员有固定的职责，在职责和职权范围内有权命令。②机构等级制度和多层权力机构原则。即在政府中，有一个严格规定的上下等级体制，高级机构对低级机构进行监督和管理。③机构的管理建立在书面文件的基础之上。政府中的各项活动都有说明书并要按照文件的规定进行。④机构中的官员由于专业化而能够充分地发挥自己的工作能力。⑤机构中工作的各级官员，只要能胜任工作，则应保证终身雇佣，能领取固定薪金和养老保障金，使官员的收入具有高度的安全性并得到社会的尊重，使担任公职成为人们追求的职业。

但这些看似真理的原理因为无法回答和解决现代政府面临的机构臃肿、浪费严重、效率低下、官僚主义作风盛行、管理成本无限增长等日益严重的问题，以及政治与行政的分开在实践中难以做到和不现实性等问题，不断受到人们的普遍怀疑和严峻挑战。人们清醒地认识到，官僚制无论在理论上还是在实践上都是一个矛盾体：法律要求人的平等，但建立在法律基础上的官僚制却是一个科层结构；官僚制是建立在合理性的原则上的。但所鼓励的却是盲目服从和随大流；官僚制首先是被作为组织理论而存在的，是对组织系统的合理性设计，但却忽视非正式组织的存在；现代官僚制是在批判性地考察了历史上的官僚制的过程中提出的，所要强调的是它自身的现代性，而实际上却要求其成员墨守陈规，不考虑突发事件；官僚制极力通过体制结构而实现系统的合理协调，却往往使内部交流、沟通受到压制、阻隔，创新思想被埋没甚至无法有效地解决上下级、部门之间的矛盾；最为致命的是，官僚制使人的个性受到扭曲，使官僚制条件下的每一个人都变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的“组织人”。[3]正如凯顿所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢、无效能、无效率、行政帝国主义，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。20世纪中后期，英美等西方国家出现的低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率同时并存的“滞涨”现象，政府管理成本增大，效率低下。“政府的政策与计划不仅没有给人们的生活带来益处，反而还降低了人们的生活质量，政府自身造成的公共问题比所解决的问题还多。”[4]官僚制的弊病暴露无遗，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会和市场的呼声越来越高，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

二、新公共管理：克服与超越官僚制

在官僚制理论范式面临危机的历史背景下，20世纪70年代后期一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”在西方发达国家掀起浪潮，对传统公共行政理论进行了颠覆性的批判。新公共管理倡导者认为政府的职能是掌舵而不是划桨，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个“治理”并善于“治理”的政府，主张在公共管理中引入竞争机制，广泛采用私营部门成功的管理方法，用市场的力量来改造政府，政府应具备“顾客意识”和重视产出而非投入，重新审视文官与政务官的关系等。

新公共管理从现代经济学特别是新自由主义经济学中汲取营养，将经济人假说、市场竞争、成本与收益分析、交易成本等理论当作自己的理论、方法的组成部分；它直接利用了当代工商管理学的新成就，将绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制、全面质量管理与标杆管理等管理的理论、方法和技术，以及自然科学领域最新发展的科学与技术应用于公共部门管理的理论与实践中。OECD(经济合作与发展组织)把“新公共管理”的内涵界定为：企业管理技术的采用，服务及顾客导向的强化，公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。胡德认为新公共管理的特质有七项要点：①在公共部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理；②目标必须明确，绩效必须能够加以测量；③特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；④走向分解的转变。分解的意思是透过小型政策领域的机关设立，而将大规模的部会分割开来；⑤转变为更大的竞争性；⑥重视私部门型态的管理行为；⑦资源运用上的克制与节约。

针对官僚制的实践困境，新公共管理理论从理论和实务两个方面对公共行政进行重构：第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要与其它组织进行竞争；第三，配合市场导向和市场机制的运作，公共行政也应强调顾客导向的观念；第四，政府应该扮演“导航者”的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理；第五，政府应推动法规松绑的工作，今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成；第六，公共部门的工作人员应授予权能以充分发挥创意并投入工作；第七，公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。美国著名组织理论家彼得斯针对传统官僚制存在的垄断、等级制、永久性、规章和控制四大弊病，将公共管理组织形式归结为市场模式、参与模式、弹性政府模式和非管制政府模式四种主要的行政范式。[5]新公共管理致力于用管理替代行政，尽可能地用市场和承包合同替代官僚体制，对政府管理理论产生了极大影响，而且也在实践中对改善政府绩效做出了重大贡献，成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。

三、结语

恩格斯说过：“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”。[6]一种理论能否成为人们所接受的范式，不仅取决于他们在逻辑上的完善，被用于分析和解释现实世界所能达到的力度，还在于依据它们提供的蓝图能否完整或部分地构造现实，即在一定条件下，由理念系统转化为现实系统。公共行政学的创立与发展最终是为了“实现人的全面自由的发展”，随着人类社会的不断发展，公共行政的理论范式也将不断发展和转换。正如英国著名行政学家胡德所指出的，每一种生活的主要组织方式，都有其内在的“阿格琉斯之踵”或走向瓦解的独特方式；每一种公共管理观念都包含一些有争议的命题；每一种管理和控制的方法都不可能永远优于其他类型。实现良好组织的任何一种处方就不能坚持认为自己比其它处方更“现代”。[7]因此，在这个变动不居、充满不确定性的时代，公共行政范式要实现对现实世界的解释力与包容力，关键在于不断对每一种理论范式精髓的吸收和对现实世界变化的适应与改造。

参考文献

[1][美]托马斯o库恩.科学革命的结构[M].北京：北京大学出版社，2003.

[2][澳]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001：2.

[3]张康之论官僚制的实践困境[J].云南行政学院学报,2001(6).

[4]史蒂文·科恩新有效公共管理者[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

[5]朱国云组织理论：历史与流变[M].南京：南京大学出版社，1997：249－253.

[6]《马克思、恩格斯选集》第4卷[M].北京：人民出版社，1972：505.

[7][英]克里斯托弗.胡德国家的艺术：文化、修辞与公共管理[M].上海：上海人民出版社，2004.