公共利益评价
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内容摘要:公共利益评价是平衡反倾销措施对进口国不同主体利益影响的重要手段,欧盟和加拿大的做法较为典型。本文分析比较了欧盟和加拿大反倾销公共利益评价标准及其实施情况,并提出我国在反倾销中贯彻公共利益原则的启示。
关键词:反倾销公共利益欧盟加拿大
根据GATT/WTO规则,如果倾销产品对进口国国内产业造成损害,进口国可以对进口产品实施反倾销措施。为了平衡进口国不同利益主体的利益,一些WTO成员将公共利益评价引入反倾销程序,其中欧盟和加拿大的做法具有典型意义。本文考察比较欧盟和加拿大反倾销公共利益评价标准及其实施情况,在此基础上提出对我国的几点启示。
欧盟反倾销公共利益的评价标准及其应用
欧盟将反倾销中的公共利益称为共同体利益,其反倾销法第二十一条专门对共同体利益做了规定。依据该条规定,共同体利益是否要求实施反倾销措施,要在评价各方整体利益的基础上做出决定,其中包括国内产业、用户和消费者的利益,需特别考虑消除损害性倾销的贸易扭曲效应和恢复有效竞争的需要。根据欧盟反倾销法第二十一条的规定和欧盟反倾销当局在反倾销实践中对公共利益的解释,公共利益评价主要考虑以下因素:
(一)共同体产业利益
共同体产业是反倾销措施的保护对象,共同体产业的利益在公共利益评价中占有最重要的地位。一旦认定共同体产业遭受到实质性损害,甚至共同体产业的生存受到威胁,通常会做出征收反倾销税的决定。例如,在2000年自印度和韩国进口PET薄膜反倾销案中,欧盟当局认为如不对进口实施反倾销措施,欧盟厂商无利可图,可能被迫关闭。反倾销措施将促进共同体产业的发展,被认为符合共同体利益。
(二)用户的利益
产品用户是使用涉案产品的厂商。征收反倾销税后,产品价格上升,用户生产成本提高,对下游加工业产生不利影响。共同体当局通常通过计算有关投入成本在最终产品售价中的比重来评估价格上升对下游加工业的影响,以此与共同体产业的利益相比较,往往得出有利于共同体产业的结论。例如,用户的利益在1992年自我国进口松香反倾销案中被置于共同体产业利益之上。共同体产业的松香生产能力非常有限,而松香作为原料在燃料、造纸、油漆等多个行业使用。咨询委员会认为征收反倾销税对松香用户的负面影响与共同体松香产业获得的利益严重不成比例,决定终止对我国松香的反倾销调查。
(三)消费者利益
反倾销税最终会转化为消费者的负担,增加消费者的支出,同时反倾销会限制从倾销国的进口,减少消费者的选择,对消费者利益产生不利影响。但反倾销当局一直假定消费者的最高利益在于维持共同体产业的生存和保证供给来源的多元化和竞争格局,因此很少会因为消费者利益受损而不征收反倾销税。例如,在1998年自中、日、韩等进口激光阅读系统反倾销案中,反倾销当局认为反倾销税将导致出口商退出共同体市场,消费者的选择将受到严重限制,失去利用技术多元化和技术进步的好处,本案中消费者利益远远超过共同体产业的利益,因此终止了该反倾销案件。
(四)进口商利益
征收反倾销税会提高涉案产品的进口价格,对倾销产品进口商的利益会产生不利影响。但欧盟反倾销当局通常认为这种不利影响不大,其理由涉及进口商进口产品和来源多元化、进口商承担和转嫁税负的能力等。例如,在1996年自我国进口手袋反倾销案中,由于在调查期内欧盟塑料与纺织手袋产业的市场份额只有2%,而自我国进口产品的市场份额占80%,共同体当局认为征收反倾销税对进口商和经销商的不利影响与共同体产业短期内获得的利益不成比例,最终裁定对此类手袋征收反倾销税不符合共同体利益,终止调查。
(五)供应商的利益
供应商指向共同体产业提供投入品的共同体厂商。国外倾销使共同体产业受损,对原料供应商不利。反倾销措施使欧盟产业得到恢复和发展,原料供应商也从中获益。例如,在2000年自捷克等国进口钢缆反倾销案中,欧盟原材料供应商将2/3以上的原料销售给欧盟内部生产商,欧盟当局认定原材料供应商可以从反倾销导致的欧盟生产扩大中获益。
此外,除了上述各方利益外,欧盟当局还会考虑反倾销对市场竞争、就业、对外关系等方面的影响。征收反倾销税可能会加强共同体产业的市场控制地位,损害市场竞争。不过欧盟当局通常会推翻征收反倾销税会减少市场竞争的观点。例如,在1994年自印尼等国进口谷氨酸单钠反倾销复审案中,唯一的共同体生产商占有70%的市场份额,针对征收反倾销税将进一步增强其市场地位和损害用户利益的看法,欧盟当局认为市场上存在多个国家的进口产品,市场竞争是充分的。
加拿大反倾销公共利益的评价标准及其应用
根据加拿大《特殊进口措施法》第45部分的规定,反倾销公共利益评价的目的是判定征收反倾销税或者按认定的倾销幅度全额征收反倾销税是否违背公共利益。加拿大国际贸易法院在公共利益调查中须考虑所有其认为有关的因素。修订后的《特殊进口措施条例》第40.1部分明确规定了国际贸易法院在公共利益调查中应予考虑的因素。
是否可以从与反倾销裁定无关的其他国家或出口商获得相同产品。该条标准主要考察是否存在替代进口来源,避免出现征收反倾销税后国内涉案产品供应不足的问题。在1999年自美国进口含碘造影剂反倾销案中,国际贸易法院认为有证据显示加拿大经销商可以从欧洲获得相关产品,但在价格以及供给能力上有很大的不确定性,全额征收反倾销税不符合公共利益。
全额征收反倾销税是否会消除或大大降低国内有关产品的市场竞争。该项标准主要关注全额征收反倾销税对国内市场竞争状况的影响,防止出现市场垄断。在1997年自美国进口泡沫隔热板反倾销案中,国际贸易法院认为征收反倾销税后,加拿大市场仍存在众多供应商,市场竞争不会受到遏制,征收反倾销税不会损害公共利益。
全额征收反倾销税是否会严重损害使用有关产品作为投入品的生产商的利益。该项标准从下游用户利益的角度考察反倾销税对公共利益的影响。征收反倾销税后,相关产品进口价格上升,下游生产商成本提高,利益受损。在1995年自美国等进口食糖反倾销案中,反倾销税的征收使食糖价格上升,直接影响到以食糖作为原料生产其他产品的工业用户的生产成本。但下游用户可以通过改变生产过程、从其他来源进口产品等方式控制成本,国际贸易法院认为全额征收反倾销税不会对工业用户的利益产生大的影响。
全额征收反倾销税是否会因限制获取相关投入品或技术而严重损害产业竞争力。这条标准主要是从产业竞争力的角度来考察反倾销税对公共利益的影响。在2004年自韩国等进口不锈钢缆线反倾销案中,国际贸易法院认为,全额征收反倾销税不符合公共利益。该案涉案产品有多种类型,其中不锈钢丝绳用于石油天然气的开采,主要来自美国。尽管瑞典和英国能够供应相同产品,但生产不锈钢丝绳需要3-4个月时间,一旦美国进口产品在全额征收反倾销税后出现供应短缺,将会导致加拿大企业推迟生产,浪费有限的开采时间,再加上产品售后服务的不确定性,会损害加拿大石油天然气行业生产商的竞争力。
全额征收反倾销税是否会通过限制消费者的选择等方式严重损害消费者利益。该条标准从消费者利益的角度考察征收反倾销税对公共利益的影响,征收反倾销税以后,进口产品价格提高,进口数量减少,消费者支出增加,消费选择受到限制,利益受损。1999年自美国进口含碘造影剂反倾销案中,国际贸易法院认为含碘造影剂价格提高到一定程度,医疗机构放射医师将失去对该产品的选择机会,损害了病人作为消费者的利益,全额征收反倾销税不符合公共利益。
不征收反倾销税或不按所确定的倾销幅度全额征税是否会严重损害上游生产商的利益。该条标准从上游供应商利益的角度考察反倾销税对公共利益的影响。如果减征或不征反倾销税,国内产业会继续受到进口倾销产品的竞争,产出水平会下降,对其上游供应商产生不利影响。在1995年食糖反倾销案中,国际贸易法院指出随着反倾销税的征收,食糖的价格将会上升,相应地对甜菜的需求会增加,甜菜生产者的回报也会提高。减征或不征反倾销税,甜菜栽培者的收益自然会受到影响。但在综合考虑各方利益基础上,国际贸易法院并未得出征收反倾销税不符合公共利益的结论。
除了上述标准外,国际贸易法院还根据每个案件的具体情况考察其他一些因素对公共利益的影响。例如,在1997年自美国进口婴儿食品反倾销案中,国际贸易法院还考虑了征收反倾销税对婴儿健康问题的影响。在1999年电冰箱、洗碗机和烘干机反倾销案中,国际贸易法院还考虑了反倾销税对环境的影响。
反倾销公共利益评价对我国的启示
以法规形式对公共利益评价标准作出规定。欧盟在反倾销基本法第二十一部分对公共利益的评价作了原则规定,加拿大则在《特殊进口措施法》第45部分和《特殊进口措施条例》第40.1部分对公共利益评价须考虑的因素做出规定。我国在2004年修订的《反倾销条例》中提出了征收反倾销税须符合公共利益的要求,但条例本身和其他法规并未对公共利益的判定标准作出任何具体规定。这种状况导致反倾销主管机关在反倾销调查中考虑公共利益时无章可循,难免带有随意性。鉴于我国未制定统一的反倾销条例实施细则,而是制定多个配套的具体规定,商务部应就反倾销公共利益的评价标准与程序制定具体规定。
公共利益评价应综合考虑国内产业、下游用户和消费者等多方面的利益。欧盟反倾销法规定公共利益评价要基于对包括国内产业、消费者和下游用户在内的各方面利益的整体考虑。加拿大反倾销公共利益评价主要考虑全额征收反倾销税对产品供应、市场竞争、下游用户、消费者和上游供应商等方面的影响。加拿大虽未直接考虑国内产业的利益,但由于将公共利益与国内产业利益相对照,维护国内产业的利益仍是反倾销措施的首要目标。我国在反倾销程序中对公共利益的评价应综合考虑国内产业、下游用户和消费者等多方面的利益,并且要兼顾近期利益和长远利益,保证反倾销措施服务于维护公共利益。
对拟实施的反倾销措施普遍开展公共利益评价。欧盟在反倾销裁决公告中对每一项拟实施的反倾销措施是否符合共同体利益作出分析,加拿大则仅在少数反倾销案件中开展独立的公共利益调查。相比之下,欧盟的做法更能保证公共利益原则的落实。虽然我国现行反倾销条例要求征收反倾销税必须符合公共利益,截至目前,我国反倾销调查机关并未在反倾销终裁决定中对反倾销措施是否符合公共利益做出直接的认定。未来我国应该仿效欧盟的做法,对拟实施的反倾销措施普遍开展公共利益评价,将公共利益评价的结论和依据在反倾销终裁决定中做出明确说明。
将公共利益评价与反倾销税率的确定相结合。欧盟反倾销公共利益评价的结果仅仅影响是否征收反倾销税的决定,反倾销税率高低的确定遵循低税原则,与公共利益评价的结论没有直接联系。加拿大将公共利益评价与反倾销税率的确定联系起来,可以根据维护公共利益的需要确定低于倾销幅度的反倾销税率。我国应借鉴加拿大的做法,将公共利益评价与反倾销税率的确定相结合,使公共利益原则得到更为具体和灵活的落实。
