城乡公共产品供给管理

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摘要：本文以北京为个案，从城乡社会保障、城乡基础设施建设、城乡教育等方面考察了其城乡公共产品供给差异的现状及存在的主要原因。解决北京公共产品城乡供给差异问题需要从以下几方面入手：坚持政府有进有退原则，调动市场参与公共产品供给的积极性；加大财政对农村的倾斜力度，完善农村公共产品供给政策；完善供给决策机制，提高公共产品的供给效率。

关键词：公共产品；供给差异；统筹城乡发展

一、北京市城乡公共产品供给差异现状

北京城乡公共产品供给差异主要表现在以下几个方面：

(一)在城乡社会保障方面

北京城乡社会保障供给的差异主要表现在养老保险方面。到2007年城镇参加基本养老保险的人数达671.7万人，覆盖率达48.7％。在农村，到2007年，参加基本养老保险的人数为49.1万人，覆盖率仅为19.4％，见表1。

北京城镇社会保障体系比较完善，包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。到2007年，北京城镇参加失业保险、工伤保险和生育保险的人数分别为535万人、609万人和290万人，分别占城镇人口的39％、44.1％和21.1％。这些城镇市民享有的社会保险与农民是无缘的，而且以养老保险制度、新型农村合作医疗制度和最低生活保障制度为主要内容的农村社会保障体系已不能满足当前农村的需求，进城务工农民、失地农民社会保障等问题亟待解决。

(二)在城乡基础设施建设方面

1991～1995年，北京城镇基础设施的投资规模比整个80年代还大。2006年，北京基础设施投资额高达935.3亿元，比1981至1995年的总和还多，从1981年到2006年，北京基础设施共计投资5230.8亿元，每年相当于同期财政支出的一半以上。北京农村财政支农支出并没有随财政支出的增长而增长，在财政支出中的占比一直稳定在3％～4％之间，且总体规模有限，从1981年到2006年共计投资仅有263.49亿元，见表2。由于财政对农业支出规模的限制，北京农村基础设施建设投资相对于城镇的投资规模没有明显的提高。

(三)在城乡教育方面

国家统计局北京调查总队的调查数据显示，从1996年-2006年，北京地方财政支出6121.66亿元。其中，教育投资为759.41亿元，虽然教育投资基本保持了与财政支出大体相当的增长比例，但教育投资在财政支出中所占比却呈下降趋势，由1996年的15.8％下降到2006年的12.41％。教育的投入除偏向城市高等教育外，城乡基础教育投入差异明显。从公共教育支出结构看，通过义务教育财政投入的变异系数，可衡量北京城乡之间的义务教育财政均衡状况。部分年份的基础教育经费变异系数情况见表3。

从上表可看出，农村义务教育无论预算内事业费还是预算内公用经费保障的变异系数较之城镇都较大，说明北京城乡教育投入配置失衡，在城乡教育投资上差异明显。

二、北京城乡公共产品供给差异存在的原因

(一)供给主体职能错位加剧了北京城乡公共产品供给差异

首先，中央政府把有些供给事权下放过低，基层政府承担了过多的供给责任。一些本该由中央政府承担供给责任的公共产品却由地方政府承担。如，由地方承担驻军开支，低标准下放军队离退休经费及医疗费，安全部门、气象部门地方配套等等。对这些公共产品的供给成本中央政府只承担很少部分，而基层的县、乡级财政却承担了繁多而庞大的公共产品支出。甚至对已明确由上下级财政共同负担的公共支出项目，也出现支出重心下移的现象。如，义务教育经费一般都是由各级财政共同负担，但绝大部分办学压力却集中在了乡镇。其次，基层政府受财力限制，将公共产品供给责任部分下移给村民自治组织。但由于其没有征税权，却要对小学教育、卫生和社会福利提供很大支持，承担提供公共产品的职能，这种财权和事权的不匹配，使其不能很好的供给公共产品。

(二)供给保障体制的不完善扩大了北京城乡公共产品供给差异

1、税制改革对北京城乡公共产品供给的影响。首先，1994年实施的分税制进一步紧缩了北京农村财政财权，制约了农村公共产品的供给。因为分税制改革实际上是通过某种制度安排，层层挤压，加强了中央政府的财力集中度，进一步紧缩了处于财政级次最低层的乡镇财政的财力。但各级政府之间供给公共产品的权限、责任却划分不清，并将供给责任和事权层层下移，必然导致事权和财权不匹配和脱节，加重了县乡的财政负担，严重制约了农村公共产品的供给。其次，2000年推行的农村税费改革，特别是2006年1月1日完全取消了农业税后，在一定程度上缓解了农民负担，但农村基层政府的财政收入大幅度减少，弱化了北京农村公共产品供给。因为在农村税费改革前，乡镇财政收入中的自筹资金(也被称为制度外财政收入)所占份额很高，一定程度上弥补乡镇财政收入的不足，对农村公共产品的供给起了较为关键的支撑作用。但现行的农村税费改革使自筹收入的比重大幅下降，乡镇财政财力更加单薄，公共产品供给状况不容乐观。

2、公共产品供给资金监督机制不健全影响北京农村公共产品供给。首先，乡镇政府机构庞大，挤占了农村公共产品供给资金。1985年北京农村的乡政府多达350个，即使到2007年，北京农村的乡、镇政府共计达183个。为支付过多人员的工资和庞大机构的运行费用，往往不得不挤占农村公共产品供给资金。其次，基层政府过多干预经济事务，将供给农村公共产品的资金挪用为经济建设投资。许多县、乡镇政府为发展本地经济，广开财源，从事私人产品的生产经营。在自身财力有限的情况下，经常挪用供给农村公共产品的资金。再次，出于政绩和自身利益考虑，导致农村公共资源增长无序，造成农村公共产品资金的浪费。由于对GDP等经济指标的过度看重，使县、乡镇政府不顾现实财力大搞“政绩工程”，致使农村地区公共产品供给不足。

(三)供给体制效率低下恶化了北京城乡公共产品供给差异

从供给主体看，乡镇政府存在机构臃肿、人员冗杂的现象，加之地方有限的财力，大大降低了农村公共产品供给的效率。从供给决策程序看，自上而下的供给决策程序，一方面弱化了对农村经济社会发展现状最了解、对农村公共产品供求状况最熟悉的基层政府的决策权利。另一方面，制定落实的公共产品也未必最适合农村的需求。供需不匹配、供求结构不合理问题降低了农村公共产品的供给效率。从供给筹资方式看，主要的制度外的筹资形式，以一种公开的方式加重了农民的负担，加上工农产品价格“剪刀差”的隐蔽型负担，极大地削弱了农民实际收入水平，城乡收入差距不断扩大，极大地限制了农民在农村公共产品供给中的地位与作用，也降低了农村公共产品供给的效率。

三、解决公共产品城乡供给差异问题的对策

(一)坚持政府有进有退原则，调动市场参与公共产品供给的积极性

根据北京当前城乡经济的总体发展水平，政府可从城市中一些竞争性较强的基础设施等公共产品的供给中撤出来，倡导市场化供给，并辅以必要的制度支持，调动市场参与公共产品供给的积极性。当然，市场化公共产品供给要与经济发展阶段相适应，有选择、有重点，不能盲目进行。在实行市场化供给中，可遵循谁投资谁受益的原则鼓励私人或民营经济进行供给。政府要完善促进市场化供给的配套措施和制度保障，推动政府为主、市场参与的多元化供给格局的形成。这样，一方面，可使政府将财力(存量和增量)更多地向农村倾斜，实现城市和农村的共同发展。另一方面，加强政府在农村公共产品中的主导地位，坚持政府供给的财权和事权相统一的原则，同时注意发挥私人供给的补充作用。

(二)加大财政对农村的倾斜力度，完善农村公共产品供给政策

当前，缩小北京城乡公共产品供给差异，扭转当前城市公共产品供给对政府的过度依赖而农村公共品供给过度市场化的格局，重要的举措是让政府将有限的财力支出向农村倾斜，促使政府能更好地按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，将更多的公共资源配置给农村，不仅增加农村公共产品的供给总量，还要合理的调整农村公共产品的供给结构。政策的完善将对农村公共产品供给发挥重要作用，这就需要：一是完善贴息制度、配套投入机制和以奖代补办法，通过有效的贴息方式增加农业政策信贷资金投入。二是通过制定较优惠的农业投资政策，调动和引导投资主体增加农业投入，加大农业利用外资、股份集资和行业内部融资的力度。三是要探索农业资源开发和资本营运的有效形式，支持工商业投资农业项目，逐步建立多渠道的农业投入体系。

(三)完善供给决策机制，提高公共产品的供给效率

当前农村公共产品供给的“自上而下”决策机制是导致农村公共产品供给效率低下的重要原因，这是因为它忽略了农民对公共产品的需求，导致现行农村公共产品供给中公共产品供给过剩和不足并存。因此，应完善公共产品供给决策机制，建立一种公共产品需求的民主表达机制，充分反映农民对公共产品的偏好。这就需要将自上而下供给向自下而上的供给决策转变，推进基层政府建设，提升供给主体社会服务水平，促进基层民主建设。同时，鼓励农民积极参与农村公共产品投资项目的选择、实施和绩效评估，充分发挥政府、群众和媒体的舆论监督，防止农村公共产品供给资金被挤占、挪用和浪费。此外，要注重完善农村公共产品供给资金的筹措方式，减轻农民制度外供给负担。