公共危机管理

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摘要：我国公共危机管理从20世纪90年代初至今，经历了从无到有，不断完善的过程。本文围绕危机意识、机构设置、预警机制、信息沟通、法制建设和管理结构六方面，回顾了我国公共危机管理的主要历程和取得的成就，分析六个方面存在的问题，并提出相应的改革建议。

关键词：公共危机管理;回顾;问题;建议

20世纪末，我国开始现代政治学研究，其中包括对政治危机的研究。我国有关公共危机管理的研究是从20世纪90年代初起步，对该领域最初的研究也始于政治尤其是国际政治方面的研究，如台海问题、东突问题等。2000年左右，我国公共危机管理研究的重心逐渐从国际危机转向国内危机，包括从SARS疫情到近年接连不断的特大自然灾害、食品卫生安全问题、群体性集体事件等。尽管由于中国公共危机管理理论研究起步晚，在接连不断的突发性、复合型危机面前显得经验不足，一些理论上的困境与实践中的难题一时难以解决，但恩格斯曾经说过，“一个聪明的民族,从灾难中学到的东西会比平时多得多”，这也是我们研究公共危机管理的意义所在。

我国的公共危机管理主要内容大致可以分为危机意识、机构设置、预警机制、信息沟通、法制建设和管理结构六方面，我将围绕这六个方面回顾改革开放以来我国公共危机管理的主要历程和取得的成就，分析上述六个方面存在的问题，并提出相应的改革建议。

一、危机意识

危机意识是危机预防的起点。过去由于种种原因，我们一直不能把“危机”与社会主义国家联到一起，甚至不敢直面现实生活中各种潜在的和显现的社会危机，常常用“假语言”谈论真实的危机问题，导致我国从政府到社会、从群体到个人，严重缺乏危机和危机管理意识。改革开放以来，我国基本上保持着和平稳定的发展势头，各级政府部门将主要精力集中于经济建设，忽视了危机意识的培养,缺乏敏锐的危机判断能力。2003年SARS疫情出现后，“公共危机”成为政府的重要管理对象。我国逐渐以责任政府为价值取向，并通过制度安排保证了政府某些责任的实现，且加强了对危机的重视。目前，政府和政府人员已经对潜在和已暴露的公共危机普遍具备了基本的警觉性和应变力。

但由于深受传统行政文化的影响，我国政府责任意识及危机意识仍然不够，导致某些管理环节责任缺位现象严重。这就需要继续深入开展政府人员危机管理培训和全民危机管理意识教育，从而增强全社会特别是政府人的危机管理意识和技能。

二、机构设置

改革开放至今，我国逐步建立起五大类公共危机管理机构，包括：预防和处置自然灾害的管理机构，如抗震救灾指挥部、防汛指挥部；预防和处置灾难事故的管理机构，如防火总指挥部、淮河流域水资源保护领导小组；预防和处置公共卫生突发公共事件的管理机构，如政府卫生行政部门、全国突发公共事件应急指挥部；预防和处置社会危机的管理机构，如国家公安部；预防和处置经济危机的管理机构，如中国人民银行、国务院银行监督管理机构。

回顾我国政府近年来应对几次特大突发公共事件的经验，可以发现每当突发公共危机发生并造成一定的灾难后，国家最高决策机关就根据相关法律法规的规定紧急宣布成立一个临时性的指挥部。该指挥部在中央国家机关层面一般由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导担任总指挥；在地方国家机关层面则由省、自治区和直辖市政府的主要领导人担任总指挥。指挥部根据国家法律法规或政策的授权，统一领导、监督和处置突发公共事件。待突发公共事件处置完毕，就撤销解散，相关人员各自回归原单位。可见，我国尚未建立全国性的公共危机管理的常设管理机构，全国性的公共机应急系统也尚未形成。这种临时成立的管理机构暴露了以下不足。

1.不利于突发公共事件应急处理的经验积累。

2.人治色彩、实用主义取向浓厚，规则意识淡薄，导致管理成本增加且矛盾繁杂。

3.容易产生法律责任的承担主体缺位问题，无法严格实现行政问责制。

因此，当务之急是设立综合协调的中央和地方各级公共危机管理机构。综合协调的管理机构的重要功能在于突破传统管理机构分散和分割的局限性，同时整合不同职能部门的专业优势。并且，这些管理机构应当是常设机构，应分别设有相应的办公室，既承担公共危机预防和预警阶段的职权与职责，也承担公共危机处理阶段的职权与职责。

三、预警机制

戴维·奥斯本指出，政府管理的目的是“花少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”。危机管理的首要环节为危机的预测，建立预警机制的根本目的就在于通过完善的预警体系使危机的损失降到最低。

在全国应急预案框架体系逐步建立的同时，我们必须看到一些问题。公共部门对应急预案的理解和认识不到位,预案质量不高；国内预警机制的建立和运作缺乏情报学基础，缺乏系统性、可操作性和协调性；在应急预案评价过程中难免不存在随机性、专家主观上的偏好和认识上的模糊性等问题。

要解决这些问题，首先要提高各地政府和各部门制订的相关应急预案质量，不仅要在原则层面加以规定的，更要在实施层面加以具体化。其次，在跨地区、跨部门的大范围危机的预警上要制定特别专项的、具体的应急方案，坚持公共危机管理的基本原理，避免各自为政现象,把应急预案从政府报告带入市民的现实生活中去，将效应发挥到最大化。另外，要继续深入对社会公共事件应急预案综合评价方面的研究，运用更科学的能归纳专家评价意见的方法，并尽可能有效地消除评价中随机偏差和系统偏差的评价方法来提高综合评价精度。

四、信息沟通

我国公共危机管理的信息沟通状况以2003年SARS事件为转折点。事件之前，为了有效控制危机信息的传播范围和影响力度，政府常采取“内紧外松”、“内外有别”的媒体政策。如1989年1月，国务院、发出《关于改进突发事件报道工作的通知》，规定发生重大突发事件时，要请示国务院领导批准，一般由中央新闻单位报道，必要时由新华社统一。SARS爆发前期,政府消极地压住了信息，结果是在社会中造成了不必要的恐慌，也给我国的国际形象带来了巨大的负面影响。经过不断调整，特别是2008年“5·12”汶川大地震期间，政府以新闻发言人制度为主的一整套及时信息公开措施逐步成熟并发挥了积极作用，真正做到了取信于民，成功地消除恐慌和凝聚人心，维护了社会秩序的稳定，同时也挽回了我国政府的国际声誉，树立了负责任的政府形象。

面对诸多现实危机，政府积极做了许多危机管理工作，取得了一定的成绩，在很大程度上保护了人民的利益，促进了社会的发展。但是，我国政府在危机信息沟通上仍然存在着一些不足之处，例如：政府内部信息流动不畅；对外信息公开程度低、传播渠道狭窄；信息传播制度不完善等。

要强化公共危机管理中的信息沟通，除了应当加强信息沟通,提高政府公信力，建立有效的信息传播系统，做好危机发生时的沟通外，还要正确处理政府媒体关系，完善媒体策略。特别应当从制度上保障政府的信息沟通略，建立和完善新闻制度。政府可以定期以口头或书面公告的形式，向新闻界和公众提供官方正式认可的权威信息，从而在公众面前以一个统一、协调、负责的形象出现,避免信息传播失真、失控,有效理顺政府的公共关系。

五、法制建设

改革开放来，我国相继颁布了《特别重大事故调查程序暂行规定》、《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》等公共危机相关法律制度，公共危机管理法律体系建设迅速且成果显著。

尽管我国有独立的危机管理法律法规，但由于缺乏统一的危机应对规范，职能职责不清，建设不标准，预案不完备，对危机的响应缓慢、管理脱节等问题一直存在，亟待解决。

建立完善的公共危机管理制度，应当在宪法中更明确地规定紧急状态制度，确立应急机制的宪法基础，为危机法制建设提供宪法保障；其次，应迅速补充相关空白领域的应急法律，赋予相关危机事件管理部门以必要的紧急处置权力，保证应急处理效果;再次,要对现行的危机管理法律规范进行清理。对相互矛盾的法律进行修改，对概念模糊的进行法律解释，废止不适时的法律规定，减少部门法之间的冲突，破除部门法的局限性，建立统一的法律规范体系。当然，在司法过程中还应完善应急程序，明确规定应急措施的适用范围、程序、原则，以及建立约束机制、救济机制等。

六、管理结构

改革开放至今，基于全能政府的理念，我国公共危机管理体系于政府行政管理系统之中不断构建和完善。这种一元性的危机管理结构强调的是政府及其相关部门对抗击公共危机进行全面的安排，各类社会组织、经济组织、公众以及舆论成为政府动员和安排的对象，从而使得抗击公共危机实际上完全变成了政府的内部事务。

然而实践证明不存在全能的政府，国外公共危机管理经验和公共危机管理的发展趋势表明，政府在公共危机管理中作用的同时,必须最大可能地调动社会资源，努力拓宽社会参与渠道，形成以政府为核心，专家、公众、媒体、社团以及国际社会紧密联系的多元反应结构。政府和非政府组织、企业、家庭、公民个人共同参与公共危机管理，通过协商对话、相互合作等方式建立伙伴关系来共同治理公共危机，构建社会整体的公共危机应对网络，有效地预防、处理和消弭公共危机，最大限度地维护和增进公共利益，实现公共危机协同治理。社会生活中表现为“信任、互惠规范和网络”等特征的社会资本的状况决定了公民社会的精神面貌，从而也最终决定了协同治理能否顺利实现。而观照转型期中国现实可以发现，当前中国社会资本总体上呈现出“多元并存、分布不均、发育不良”的状况，这一状况显然不利于公共危机协同治理在中国的实现。因此，就当前中国来说,实现公共危机协同治理，大力培育和发展社会资本，特别是培育和发展公共危机治理方面的社会资本，需要提高政府行为透明度，营造信任氛围；强化培育公民的现代公民意识和公共精神；精心培育和发展非政府公共组织；关注弱势群体,营造更多的社会共同利益；健全公共危机治理相关法律及制度。

总而言之，我国改革开放的过程是实现中国特色社会主义现代化的过程，是一个包括经济生活、政治生活和文化生活在内的整体性社会变迁过程。同时，根据世界发展进程的规律，当一个国家或地区的人均GDP处于1000—3000美元的发展阶段，往往是经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建的关键时期，也是危机频发的时期。处于这样一个特殊发展阶段，我国公共危机管理任重而道远。

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