公共治理

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一从上述事实性知识或判定性知识来审理治理理论，这一理论兴起的直接原因来自于公共权力结构和政府治理的破碎、僵化并出现危机，反映在治理话语中，则集中体现在三个论点上。其一是面对越来越复杂的社会，国家已经丧失应有的行为能力，也难于猜测自己的行为后果，甚至难于避免产生有害的决策；并受落后的思想束缚，不时颁布不适宜的或无必要的合法性迫使各种群体接受。其二是社会结构急剧变化，地位危机、社会一致性分裂和文化分裂，公众对公共权力的效能和未来越来越不抱幻想，公众的心灵世界碎片化，行为边缘化日趋严重。其三是作为社会一致性中枢的公共行政体系能力衰减，并进一步成为公众的负担，中心集权、分等论级的控制不再有效；科层系统陷入了官僚主义的

怪圈，公共政策无力承受大量社会需求，无法对太多和太矛盾的公共问题做出裁决，超优政策真正的仲裁者是国际市场。对于这一总体性的危机，治理话语走向了积极的知识重建：在文化上返古希腊之本，在上重开自由主义之源，在实践出路上择定新制度经济学，在技术上亲和于治理主义，从而推出具有建设意义的学理论和分析方法。从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性问题上做出的一次深刻的熟悉转折与制度突破，在一定意义上，包括近代以来在内的一切学知识都在这一框架下实现了新的整合，无论是在事实上还是在判定上，学知识体系都在静静地脱离统治这一核心而转向个人对公共事物的关心这一主题，由此导致现代类型在三个维度上发生重大转向：第一，从高级向低级变迁。一般而言，高级首先是指那些在国际关系中意义重大、影响非凡的决策活动，如讨论一国是战争还是结盟等等。其次高级是指在共同体层次上、有关民族国家问题的重大决定和政策制定，如号召种族或集团一体化，或是与产权制度有关的关系的变革，如私人产业国有化，或者对政府的体制和形式进行根本性变革等等。所谓低级也是一种类型，这类决策不涉及对国家或国际社会中社会、和经济结构的变革，它涉及次要性的决策，如将大型社会系统保持在某种均衡状态。低级通常由官员和治理者们在公共行政领域中实行，一般属于官僚

行为，功能是在不干扰社会经济现状的条件下为贯彻高级决策所进行的活动。在国内层次上，低级包括通过有关防止环境污染的法规；决定提高最低工资和社会福利标准；对外贸易、旅游和投资往来的促进等等。现在应当已经到了把上述思维方式颠倒过来的时候了。第二，从暴力向规劝变迁。战争或以战争相威胁，革命及各种规模的国内骚乱等等是暴力形式。个体或国家之所以发动战争或以战争相威胁，其目的总是在于改变或控制对手的行为。虽然只要暴力或暴力威胁仍被人们用于实现目的，那么人们就不能否认暴力在中的地位，但是这种地位应当是有限的。相反，规劝应该是公共活动中的基本形式。规劝一般是指伦理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的，比如谈判、协商、立法、集体讨价还价，经济、社会、文化和科学合作或激烈的竞争。当然，前提是这种竞争是普遍接受的，并且在预先规定其法则的基础上进行。第三，从等级向复合变迁。等级是权力和权能的增殖以金子塔结构为前提的，由等级所决定的关系表现为下级单位从属于上级单位，每个等级社会当中的顶峰都是最高权威，但这一权威并不一定总是合法的，权威的下属是各级权力层次，每一下属权力层次又控制着更多的下级次层次，这一系统最后通到普通公民，最后为塔基部分决大多数的人民无所抗辩地承认。与之相反，复合是指平等或接等的行为

者们之间的关系，在这种关系当中，社会由信息畅通的、积极的和自治的单位组成，这些单位对维护自身的独立和幸福往往采取十分戒备的态度，然而它们也承认相互合作和秩序井然的共存既对自身利益有利，同时也是整个社会的利益所在。复合只有在具备充分的商品和服务以满足其成员需求的社会中才能付诸实践。进一步推断，复合应有一套自由的和竞争性的教育和信息系统，该系统无需依靠于对大众传媒介实行垄断性控制，而等级的目的是通过发动具有强烈倾向性的宣传运动来造成一种虚假的社会一致感。

学知识要具有真理性，她就必须客观地、全面地、深刻地反映生活的本质与规律，但这是一件不太轻易做到的事。因为它需要生活的充分的展开，真正成为符合人的本性的而不是同人相异化的日常生活。学知识的发展与人类思维的进步是联系在一起的，只有当人类的思维已经进展到能够充分把握自身生活的程度时，生活的神秘性、彼岸性才会消失。低级、规劝和复合的形成，使得学知识发生重大转变，并为治理型学代替统治型学提供了基本概念。兴起于现实公共生活危机中的治理理论，它之所以能引起学知识的转向，根本原因就在于它以新的思维回应了当代人类生活的变革。从近代从统治—解放的到治理—生活的的变迁，体现了公共权力运动发展的内在规律，当公民权利真正成为公共权力唯一合法性源泉时

，治理—生活的才真正有利于市场秩序，政府制度才会内生于市场秩序。应该说这才是民主本来应该有的样子，换言之，主流民主学长期以来都未能到位。所以治理理论更体现了现代文明精神。二从治理型学的应用或其实践战略来看，新公共治理的实践是其必然的逻辑展开，是治理型学在现实中的具体表现形态。假如把治理型学看成是一种新的科学研究纲领，那么按照拉卡托思科学研究纲领方法论中有关硬核和保护带的理论，治理和新公共治理之间的关系恰恰体现了科学研究纲领中硬核和保护带的关系。因此，割裂这两者之间的关系，不仅轻易降低新公共治理的学科的性质，减弱治理理论在回应现实问题时的力度，而且也使治理理论在学术论战中失去有效的保护带。国外有些学者认为，新公共治理之所以和治理理论有关，是因为“掌舵”是分析公共治理的核心，而“掌舵”是治理的代名词，简略分析一下新公共治理的原则框架，将有助于我们熟悉这一点。作为新公共治理内容的主体，它有两个基本学术支持：治理主义和新制度经济学。治理主义在这里的应用是把私人部门的治理手段引入公共部门，强调直接的职业治理、明确的绩效标准和评估标准、根据结果进行治理，以及更晚些时候所提出的接近消费者——公民的观念。新制度经济学则是把交易成本分析和激励结构引入公共服务中，通过新的激励制度安排削减官僚机构，通过承包和准市场的运作

方式实现更有效的竞争以及消费者选择。而关键也最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受统治结构羁旁的官僚政府，以企业家精神的政府推动服务提供者之间的竞争，其基本的理论框架大致如下：把控制权从官僚手中转到社群手中授予公民；推崇市场机制而不是官僚机制；驱动政府治理者前进的是自己的目标——部门和角色的使命，而不是文本的规则和规定；公共治理者重新把自己的公众定义为消费者，并且为它们提供选择的机会；把问题解决在萌芽状态而不是简单地提供事后服务；把精力放在赢利而不是简单地支付财政拨款上；实行分权制度，主张参与式治理；；公民评估自己的者的绩效时，关注的不是投入而是结果关注的目标不仅仅是公共服务的提供，还包括激励所有的部门和公民，为解决他们社群中存在的问题采取行动。显然，新公共治理的这些观念和低级、规劝及复合都关心竞争、市场、消费者以及结果，公共部门围绕这些主题的转变就是脱离统治的、更小的政府，而另一方面则是更多的治理。三在一个全球化和不确定性日益增加的大变革时代，各个发达国家和发展中国家都在寻找一种更好地适应环境的新的治理形式，以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的增长，治理理论正成为回应这一变革的强势理论话语，支持这一话语体系的价值观和以之相一致的知识文本，修正了主流学的

统治理论，并在全球范围引起家、学者以及官员、实业家的共识。立于中国公共治理实践理解治理理论时，我们深感这对重构中国民主知识体系，寻求善治的制度平台和有质量、有效率的公共政策制定模式，摆脱市场化进程中公共治理的低效甚至多方面的失败，在新的合法性基础上重建社会信仰，均是十分重要的理论资源。从社会或区域之间竞争的可持续性来看，治理理论资源合法充足的利用，应当是十分重要的社会资本的一种提升途径。中国正在发展公共治理制度，开始研究公共治理的知识，以便为有效地治理中国提供基础性条件，这一努力要趋于最后的成功，可能需要在以下三点达成共识：

首先要对学的知识类型的实行转换，尤其在人为秩序与自然秩序、辩证理性与有限理性、意识形态与实证主义方法、形式主义运作和效率至上原则之间作出整合性选择，从而使得科学知识在现代社会中的担负真正来自于公民社会而不是意识形态。因为治理模式的选择和善治目标的达成有一定的路径依靠，而一个社会知识的状况或称之为存量结构总是形成发展与变革路径的根本，知识状况已成为制度学派分析社会问题时的一个重要变量。而不能把握社会变革所需要的知识，其结果就会形成社会的创伤。因此当代社会发展的竞争在一定意义上就是知识存量的长期性竞争。通过政府制度重构推动制度二次正当性创新，这可能是需要达成共识的第二个重要方面。当代中国制度的民

主性从历史类型来看可以说首先是一种否定性民主，它否定了旧的专制而建立了新的人民的统治，实际上这一民主的功能仅仅在于明确由谁统治。而建设性的民主是以公民权利为逻辑起点，以公民福利和安全最大化为目的的，关注民主的宪政化即自由民主，这也是制度二次正当性创新的依据，因为从治理理论来看，制度只是公民福利和安全的一个变量。假如说当代中国制度的奠基是以暴力为途径，政府制度是作为统治工具而存在的话，那么通过满足善治目标的政府制度的重构推动制度二次正当性创新，才能使这一创新有较准确的方向感和现实感。最后一个需要达成共识的是在公共理性基础上，发展以公民文化为核心的文化。与治理型相一致的文化是建立在公共理性基础上的，它以公民的权利与义务为底线，其主题是关怀基于基本正义问题的公共的善，而不是权威的价值偏好。自由、平等、宽容、互惠互利，以及理性公民内心真实的同意是在公共理性指导下公民文化的一般内容。离开这一公共文化，治理的仍无根基，这不仅是一个公共秩序建立的充要条件，也是治理模式转变的伦理支持。要在这一方面达成共识、走向善治，可能要付出许更多的艰辛。