公共选择理论

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公共选择理论是20世纪60年代产生于美国的一个学派，是布坎南从政治制度的角度出发，根据“控制官僚主义特权的蔓延滋长”的需要而创立的。它是运用新古典经济学的基本假设和分析工具来研究政治制度结构和运行效率的一个新政治经济学分支。公共选择理论的出现，不仅对现代经济学与政治学的研究都具有一定创新和方法论意义，而且对我国政府如何更好地进行管理具有重要的启发。

一、公共选择理论的三个基本出发点

（一）“经济人”假设

公共选择理论把人的行为纳入一个统一的“经济人”的分析框架。假定每一个活动于经济过程中的个人都是以追求个人的经济利益为动机，面临选择时总是倾向于选择能给自己带来最大收益的机会，用最有利于自己的方式活动。个人在参与政治活动时也是以个人利益的最大化为目的的，也以成本——收益分析为依据。即当个人由市场中买者或卖者转为政治过程中的投票者、纳税人、收益者、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化。

（二）个人主义的方法论

所谓个人主义，是指确定个人为感知的基本单位，从而是判断成本和收益的基本单位；社会的成本和收益以个人的成本和收益为基础；进而社会福利的最大化以个人福利的最大化为前提。公共选择学派的经济学家坚持了这一个人主义的方法论，他们认为与市场过程稍有区别的是，政治过程是人们为获得具有外部性的公共产品或服务而进行的集体决策。但与对私人物品的价值判断一样，对公共物品的价值判断也是源于每个个人的效用函数。正由于对公共物品的价值判断各有不同，才需要集体决策过程。所以说，个人是政治决策的基本单位，个人是集体决策的最终承受者。

（三）交换经济学的方法论

公共选择理论的另一个出发点是交换经济学，认为政治领域中的基本活动是交换过程。公共选择学派把交易经济学的分析方法和工具用于研究政治学的问题，它通过对不同民主制度下的公众选择在结果上的差异的较深入研究，发现“一致通过”和“多数通过”等不同的投票规则对决策质量产生了不同的影响，使得公共选择理论非常注重规则及规则选择，认为政治的功能就在于建立起人们都能遵守的规则以协调冲突。

二、公共选择理论在我国的适用性分析

（一）从“经济人”出发的国家公务员利益选择分析

作为一门介于经济学和政治学之间的综合学科，公共选择理论的经济人假设很好地解释了公共经济低效运行的根本原因。由于公共经济在运行的同时不能像市场经济那样一味地追求效率，它必须要考虑大量的诸如社会公平之类的非经济因素。其非市场决策的一面同私人经济相比更为突出，因而不可能将它与私人经济完全等同对待。

公共选择理论认为人类社会由两个市场组成，即经济市场与政治市场。在经济市场上，活跃着的是消费者和供给者；在政治市场上，活跃着的是选民、利益集团、政治家和官员。传统的公共行政理论认为，在这两个市场上活跃着两种不同类型的人：在经济市场上，人们追求自身利益最大化，因而是利己的；在政治市场上，人们追求社会价值最大化，因而是利他的。但公共选择理论对此采取否定态度，它认为，在经济市场和政治市场上活跃着的是同一类人，没有根据表明同一个人在两种不同的场合中会为自己设立完全不同的两种目标并努力去实现。这样，公共选择理论将竖立在经济领域与政治领域之间的隔墙拆除了。然而，“公仆范式”与“经济人”范式在我国的公务员身上形成了矛盾的统一体。他们处于传统道德的约束之下努力地想实现社会福利最大化，但是处于个人利益最大化动机，他们又面临了矛盾的选择。由此看来，把政府公务员作为经济人看待是谋求公共经济良性运行的一个前提。

（二）我国政治决策与政府失灵分析

通过对个人在其资源配置活动中的选择行为分析，公共选择理论把个人选择分为私人选择和公共选择。私人选择是要通过市场决策过程选择资源在私人物品间的配置，对应市场决策过程；公共选择是通过政治决策过程决定资源在公共物品间的配置，对应政治决策过程。研究表明，通过市场决策过程的私人物品选择是有效率的，但公共物品的市场选择却是无效的，弥补方法就只能借助于通过政治决策过程的公共选择。由于私人选择和公共选择都是个人选择，从而建立在个人自由选择基础上的经济学分析方法既可以用来分析私人选择的市场决策过程，也可以用来分析公共选择的政治决策过程。至此，公共选择论者就从市场决策过程的特点去理解政治决策过程，在分析了选民、政治家以及由行政官员组成的政府等政治主体的行为特征和集体决策的规则之后，公共选择论者进而得出政府失灵的结论。

我国当前的政府模式正在向民主型、服务型转变。公共选择理论中所提到的政策失误的因素仍然存在，科学决策和决策的有效实施还困难重重。以公共选择理论来分析主要有以下几个原因：

1.没有一套完善的决策制度。由于我国没有把党内民主和国家政治生活的民主加以制度化、法制化，还没有建立起一套严格的决策制度和决策程序，没有完善的决策支持系统、咨询系统、评价系统、监督系统和反馈系统。在这种不完善的决策制度下就有可能会出现决策中的“一言堂”，从而造成决策的失误。

2.决策缺乏公开性和民主性。我国政府的决策一直被认为是少数人的事情，而似乎与广大人民群众不相干。政府的决策管理往往是一种精英决策，只是少数的政府官员或专家在展示其所谓的“精英管理才华”，尽管近年来群众参与程度有所提高，但类似听证制度等群众参与的渠道还仅限于很小的范围内，或者说还有相当大的一部分政府管理领域没有发挥群众的力量。

3.决策易受某些利益集团影响而损伤了公众利益。

三、公共选择理论对我国行政管理的启示

以布坎南为代表的公共选择学派所提出的许多思想和见解对于正处于经济转型中的中国进一步完善政府管理体制，提高行政效率具有重要的启示作用。

（一）一个国家政府权威的确立，是以其政治的廉洁和行政运转的高效能为前提的

要塑造廉洁政府，使行政运转高效，就必须建立健全权力制衡机制，通过行政的或法律的程序，完善公务员选拔录用制度、任职考核制度、权力制约机制、监督机制等,使公务员的行政管理行为，如行政管理程序、行政管理方式、行政管理时限等，都“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”具体措施如下：

1.建立健全严格的人事管理制度，选拔、任用德才兼备的优秀公务员。有必要建立严格的人事管理制度，当条件成熟时，可实行人事立法，促进人事管理规范化、制度化。

2.建立健全权力运作制度和社会监督约束机制，防止公共权力的非公共运用。应科学制定权力运作制度，使所有办事过程都有规范可循。首先，加快完善现有的相关法律法规制度，根据现实情况增减其内容。其次，根据现实需要制定新的法律法规，例如，行政程序法、行政管理公示制,这是使行政过程有序、行政运转高效的必要条件之一。与此同时，加大人民政协和派的监督、广大人民群众的监督、新闻舆论的监督等。通过一定的立法，将三者的监督权力增大，使所有的办事程序和法律法规得到保障。另外，公务员内部的自我监督，即行政监督也是非常重要的一个方面。首先，赋予纪检部门、行政监察部门在同一组织内的特殊的检查、监督权力,既对同级党委、政府负责,又对直属纪检、监察部门负责,涉及到一些重大案件,可以直接上报上级机关,而不受同级党委、政府的制约。其次，加强上、中、下监督机关的工作沟通与联系，针对具有普遍性的被监督客体存在的问题进行磋商，采取有力措施尽快解决问题。对于特殊的问题，由于内部沟通渠道畅通，便于上级机关对下级机关及时有效的指导。最后，加强社会监督系统对监督机关、被监督机关的监督。

3.建立健全严格的奖罚制度。就我国政府改革而言，不应忽视公务员的现实的物质需求，而应将其定位为“经济人”，进而设法健全和完善对其进行制度约束和制度激励，奖罚明晰，将公务员的自律与他律结合起来。选择性激励机制的建立是组织效率的基本前提，选择性激励机制中的个体显然是会计算个人利益的经济人，而不是一心为他的道德人。所以，我们应该从是否“有利于生产力发展”，是否“有利于经济建设”等方面对公务员进行考评，奖优罚劣，奖勤罚懒，使公务员真正做到严明纪律、照章办事、令行禁止。

（二）公共选择理论对政府失败的分析，其逻辑结果是必须通过社会制度的改革,约束和限制政府权力

布坎南在《自由的限度》一书中提出了避免政府失败的一项根本措施,即改造现有的民主政体。一是进行立宪改革。二是对政府的财政过程尤其是公共支出加以约束。三是创立一种新政治技术,提高社会民主程度。由此我们受到启发：

必须加强法制建设，将政府行为纳入法制轨道，努力实现依法行政，特别是要实现公共决策的法制化及公共政策执行的法制化，以最大限度地减少政府行为的任意性和随意性，提高公共政策制定和执行的质量。我国政府部门决策制定的制度化应该包括公共部门决策体制的合理化和公共部门决策制定的法制化。

1.实现公共部门决策体制的改革。当前政府最迫切的任务就是党必须把应属于政府的权力还给政府，政府必须把本应属于其他准公共部门的权力还给这些部门。同时，加强人民代表大会的权力，实行人民参政，人民参与决策。在重大决策问题上，应由党组织、政府、人民代表大会共同组成决策中心，共同参与决策，同时又必须分工负责、互相制约，并把最后决策权交给人民代表大会。只有这样，才能真正实现决策的民主化。

2.必须建立和完善有关公共部门决策的法律。明文规定各组织在公共部门决策中的地位、作用以及应负的责任；公共部门决策中的哪些方面内容可以公开研究、讨论，采取怎样的方式研究、讨论；公共部门决策应按怎样的程序进行等等。只有这样，公共部门决策才能真正做到有法可依，依法决策，公共部门决策的民主化才有了法律上的保证。