公共服务均等化逻辑研究

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编者按：本论文主要从纳税人权利的凸显与公共服务均等化；公共服务均等化基本逻辑的多维分析等进行讲述，包括了纳税人宪法层面上的权利是伴随着作为公共财政具体承载体的现代政府预算制度的建立和发展、公共服务均等化经济维度的分析、公共服务均等化社会维度的分析等，具体资料请见：

摘要：公共服务均等化实际上是公民社会和市场经济发展到一定阶段纳税人权利意识凸显出来的必然要求和具体体现。公共服务均等化理念的产生及其实施背后有着深刻的政治、经济和社会逻辑。不同国家的社会经济状况各不相同，因而会对公共服务均等化不同维度的逻辑进行强调，这一状况使得不同国家的公共服务均等化在标准的选择以及制度安排上出现差异。在公共服务均等化已成为我国社会经济生活的重要目标的情况下，弄清楚公共服务均等化的基本逻辑是非常重要的。

关键词：公共服务均等化；纳税人权利；基本逻辑

现代意义上的“公共服务”虽然早在市场经济体制发育成长和公民社会兴起的过程中就已经出现，而且19世纪后期西方发达国家的政府就已开始大规模地提供公共服务，但公共服务均等化理念的形成与付诸实施至今也不过半个多世纪。公共服务均等化是人类社会发展到一定阶段的产物，它的提出与实施背后蕴含着深刻的政治、经济和社会逻辑。当前，在公共服务均等化已成为我国社会经济生活重要目标的背景下，弄清楚公共服务均等化多重维度的逻辑对我国来说是非常必要的。

一、纳税人权利的凸显与公共服务均等化

在市场经济条件下，“纳税人”是一个非常重要的概念，这不仅是因为纳税人权利的行使在社会经济生活中发挥着显著的作用，更为重要的是“纳税人”范畴的形成、存在、发展和演变是公共财政制度得以产生的最初源头和基础性的前提条件［1］。“纳税人”范畴其实就是公民身份在财政税收领域中的具体化，完整意义上的纳税人权利首先应当是纳税人作为公民在宪法层面上享有的权利，当然税收征管层面上的权利也包括在内。

纳税人宪法层面上的权利是伴随着作为公共财政具体承载体的现代政府预算制度的建立和发展，而逐步获得的。在现代政府预算制度确立的过程中，经过市场和资本数百年的努力及其与政府之间的反复曲折较量，纳税人权利的外延不断得到丰富。从一般意义上看，纳税人作为公民在宪法层面上享有生存权、财产权、选举权和平等权等权利，但从财政税收的角度看，纳税人主要的宪法权利是“赞同纳税权”以及由之引申出来的“政府服务权”和“代表选举权”。在纳税人的诸多权利当中，最早取得而且也是最为重要的是“赞同纳税权”。“赞同纳税权”指的是政府向纳税人课税必须经过社会公众自己的同意，没有纳税人的同意，政府是不能课税的［2］。“赞同纳税权”具体是通过代议机构来行使的。代议机构由社会公众选举产生，对社会公众负责，受社会公众的制约；一旦税收法律草案获得了民意代表机构的批准，就意味着税收获得了社会公众的批准。虽然早在13世纪，英国的《大宪章》就首次以法律形式确认了“非赞同毋纳税”的原则，但这一原则在相当长一段时期内并未得到很好地遵守，后来又经过议会与国王之间长达几个世纪的持续斗争，直到17世纪英国爆发资产阶级革命之后才逐步开始真正执行。

从市场经济的角度看，纳税人之所以会以代议机构批准的形式同意缴纳税收，主要是因为纳税人享受了政府提供的公共服务，而这些公共服务又是纳税人自身生产生活所不可或缺的。纳税人需要政府提供什么样的公共服务只有纳税人自己最清楚，因此在取得“赞同纳税权”这一最基本的权利之后，纳税人自然而然还要将控制权延伸到税款的使用（即财政支出）上来，于是就产生了纳税人的“政府服务权”。纳税人“政府服务权”的外延在历史演进过程中不断得到扩展。在现代政府预算制度确立的早期和中期阶段（注：在历史上，英国最早建立现代政府预算制度，所以现代政府预算制度确立阶段的分期一般以英国的分期为准。英国政府预算制度的早期阶段始于1215年，中期阶段始于1688年的“光荣革命”，近期阶段始于1852年（转引自张馨等：《部门预算改革研究》，经济科学出版社2001年版），由于市场体系还不健全，政府与市场各自的职责定位也不清楚，所以纳税人还未明确而清晰地产生“政府服务”的意识，此时纳税人“赞同纳税权”虽然已开始从仅对税收进行控制延伸至对财政支出加以控制，但这一阶段对财政支出的控制还只是停留在议会对王室开支以及政府的军事支出等的控制上。尽管如此，但纳税人的“赞同纳税权”向控制财政支出的延伸实际上已经在一定程度上孕育了“政府服务权”。进入现代政府预算制度的近期阶段之后，在市场机制发育日渐成熟和政府职责基本明确的情况下，纳税人对财政支出的控制就逐步从仅仅是压缩王室开支和军事支出等转到要求政府的财政支出更多地集中到公共服务领域，此后又提出了提高公共服务质量的要求。正是在这一时期，纳税人萌生了“政府服务”意识，纳税人的“政府服务权”也逐渐得以确认。“政府服务权”的确立意味着纳税人在公共服务提供过程中居于主体和支配性地位，政府为谁提供公共服务、提供什么样的公共服务以及怎样提供公共服务等都是由

纳税

人的意志决定的，而不是政府单方面决策的结果。进入20世纪后，“商品是天生的平等派”的思想随着市场体系的快速扩张而进一步深入人心，此时西方发达国家已经建立起的公民社会也尤为强调“平等”，它既强调社会成员地位的平等、机会的平等以及权益的平等，也强调社会成员及其权利受法律保护的平等，1950年美国经济学家詹姆斯·布坎南又提出了“财政剩余均等化”的概念［3］。正是在市场经济体制与公民社会所蕴含的“平等”理念以及社会公平外加方式［4］的共同影响和作用下，纳税人“政府服务权”的外延又从要求政府提供较高质量的公共服务扩展到要求政府为所有的社会成员平等地提供大体相同的公共服务上来，即政府在提供公共服务的过程中既要注重效率也要注重公平。公共服务提供过程中公平的实现，意味着所有的社会成员不论身份、地位、收入以及居住地点等状况如何，都能够享有政府提供水平大体相同的公共服务，而这恰恰就是“公共服务均等化”最基本的题中之义。

“代表选举权”是与纳税人的“赞同纳税权”相互呼应而存在的。“赞同纳税权”使得税收决定权转移到代议机构手中，但这还不足以确保纳税人的根本利益，这是因为如果代议机构不是由纳税人的代表组成的，那么其通过的税收法案就是违背纳税人根本利益的税法［4］，因而“代表选举权”对纳税人维护自身利益来说也是非常关键的。在按照同一个税法纳税之后，能否平等地享有政府提供的公共服务关系着每一个纳税人的切身利益。如果不同的纳税人享有的公共服务存在明显差异而又无相应的弥补措施的话，这就是对其应当享有的“政府服务权”的直接侵犯，那么在公共服务提供过程中受到不公平待遇的那部分纳税人就会通过民意代表反映他们同等获得公共服务的利益诉求，以让他们的利益诉求能够在公共服务提供的政策制订过程中体现和反映出来。如若其要求得不到满足，他们就会通过行使手中的“代表选举权”，对民意代表投反对或不信任票、甚至是迫使代议机构解散或政府下台等方式要求加以改正。现代民主政治制度的不断完善，也为纳税人通过全面行使“代表选举权”来实现公共服务提供过程中的公平提供了必要的途径。

公共服务均等化的实施，实际上就是纳税人权利意识凸显出来的必然要求和具体体现。20世纪50年代前后，西方发达国家开始大规模地推行财政均等化措施就与纳税人普遍行使赞同纳税权、政府服务权和代表选举权等有着直接的关联。

二、公共服务均等化基本逻辑的多维分析

作为经济活动主体，纳税人既有经济效率方面的要求也有社会公平方面的要求，同时纳税人权利的行使又要通过政治程序才能实现，所以作为纳税人权利凸显出来必然结果的公共服务均等化必定也是一个多维度的范畴。

（一）公共服务均等化社会维度的分析

中外各国不同地区的财政状况总会因为各种各样的原因存在着差距，如加拿大最富裕地区2004年的财政能力相当于各地区平均水平的177.1％，而最贫困地区的财政能力指数仅为平均水平的75％（其它一些国家的情况参见表1），由此导致不同地区社会成员能够享受的公共服务水平存在着或大或小的差异。在公共领域里，资源是所有社会成员共同拥有的，平均分配才是可以普遍接受的。不同地区公共服务水平存在差异就是对公共领域里公平分配原则的直接违背。由于公共服务在相当大程度上也决定了社会成员生产生活的外部条件，而外部条件的差异又直接影响到社会成员生产生活收益率的高低，因而公共服务水平的差异也可能会导致市场领域内收入分配差距的进一步拉大。

公共服务均等化就是对公共活动领域内分配差距进行的一种矫正。如加拿大2004年各地区财政能力差异的变异系数和基尼系数在实施均等化之前分别为0.298和0.1，而在均等化实施之后则分别降为0.201和0.07，加拿大各地区财政能力指数最大值与最小值间的差距也从原先的102.1％缩小到均等化之后的64％。当然，如果制度设计和实施过程中存在这样或那样一些问题的话，那么均等化措施的实施在社会公平方面也可能起到逆向调节作用，反而拉大地区间公共服务的差距，如丹麦2004年各地区财政能力指数最大值与最小值之间的差距原先只有72％，但实施均等化之后却扩大到89％。

此外，均等化体制通过帮助贫困地区提高提供教育、医疗、健康服务和社会福利的能力，让贫困地区的社会成员也能够与富裕地区的社会成员一样享有同等的教育和医疗等服务，为其创造平等的个人发展条件，从而降低机会不平等，并在一定程度上可以降低由市场机制运行所产生的不平等，这可以从绝大部分国家居民收入差异的基尼系数要大于居民消费差异的基尼系数上得到验证（参见表2）。居民收入差异主要是市场活动的结果，但居民消费则不单取决于居民收入的高低，在相当大程度上也有赖于政府的活动。政府提供的公共产品可以在某种程度上起到替代私人产品的作用，从而起到减少居民消费支出的作用，所以各国居民消费上的差异一般都要小于居民收入上的差异。

（二）公共服务均等化经济维度的分析

现代市场经济条件下，劳动力、资本和商品极有可能因为地区间的公共服务水平存在较大差异而非正常的流动，这是因为公共服务在现实中基本都构成社会成员生产生活的重要外部条件，如果缺乏这些外部条件或者外部条件不完备，那必然会影响社会成员的生活质量及其生产的回报率。此时，劳动力和资本在不同地区间的配置就不仅仅决定于其要素市场回报率的高低，同时也要受到各地区公共服务水平的影响，其结果可能是形成地区间资源的低效或无效配置。

公共服务均等化的推行无疑会降低直至基本消除不同地区生产生活外部条件上的差异，从而也就为经济活动主体从事生产经营活动创造了良好的外部环境，因公共服务差异而影响市场机制在不同地区间资源配置的情况也就不会再发生了。虽然公共服务均等化能够促进资源配置效率的提高，但这只是一种可能，并不是必然出现的结果。公共服务均等化的背后就是对社会公共资源的再分配，尤其是在均等化力度比较大的情况下，就更有可能会对富裕地区的财政利益造成大的损害，严重挫伤其发展经济的积极性，从而在整体上降低经济效率。

（三）公共服务均等化政治维度的分析

在实践中，公共服务均等化还常常被用来服务于政治目的，政治因素在其中或许与社会经济因素同样甚至更加重要。从历史源头上看，许多国家的公共服务均等化都是在政治因素的推动下或主要是基于政治方面的考虑而付诸实施的。最早正式建立起财政均等化体制的国家是澳大利亚。澳大利亚联邦成立后不久，由于各州间社会经济发展差距太大，又缺乏有效的解决方法，使得西部相对贫困的几个州对联邦政府十分不满，以至于在20世纪30年生了脱离澳大利亚联邦的运动。正是为了解决这一棘手的问题，澳大利亚在1933年率先启动了财政均等化制度。除澳大利亚外，加拿大和德国等国也都把公共服务均等化作为抑制分裂、维护或促进国家统一的一个重要手段。

从各国的情况看，联邦制国家的均等化财政制度大多比单一制国家要完善一些，而且在实施公共服务均等化之后联邦制国家的地区财政差距也普遍小于单一制国家［5］。之所以会这样，除了自身国情不同外，更多的是政治压力的结果。由于联邦制国家的宪法规定成员国有退出联邦的权利，因而与单一制国家相比，地区差距对联邦制国家统一的威胁要更大一些。也正因为如此，所以主要的联邦制国家的公共服务均等化无论是在规模上还是实施的力度上均要高于主要的单一制国家，以缩小地区差距、维护国家的统一。但是如果为了降低地区差距而推行的均等化措施的实施力度较大，让富裕地区过多地为均等化作出贡献，就会严重损害其切身利益，富裕地区也可能采取相应的对抗措施，甚至提出退出联邦，从而也会直接导致政治上的不稳定乃至危及国家的统一。

公共服务均等化的实现必然涉及公共资源的再分配，而如何分配均等化资源又是由政治程序决定的，所以公共服务均等化的具体实施也被深深地打上了政治的烙印，或是受政治的影响，或是用来影响政治。在现实生活中，频频发生诸如“跑部钱进”等事情，甚至出现一些经济相对发达的地区由于对中央（联邦）政府决策具有较大的影响力反而获得更多均等化资源的现象，如丹麦最富裕地区2004年的财政能力指数为134％，实施均等化体制之后反而提高到175.4％。有时，政治家或主管政府官员也会把均等化资源用于犒赏支持自己的地区领导人或是用来换取地区领导人的支持［6］。

由于公共服务均等化既能够作用于社会公平又可以影响经济效率，再加上在更多的情况下公平与效率之间存在的是相互替代的关系，所以公共服务均等化还存在一个政治可接受性的问题，即某一时期内公共服务均等化中公平与效率之间的替代关系是否为大部分地方政府和社会成员所接受。政治上是否具有可接受性，也在一定程度上决定了公共服务均等化的成败。

三、公共服务均等化的标准

在实践中，公共服务均等化是通过具体的均等化标准来加以实现的。从理论上说，公共服务均等化的标准有最低均等标准、基本均等标准和完全均等标准三种。在不同的均等化标准下，实施须具备的前提条件、纳入均等化公共服务的范围和实施力度等均有所不同，而且不同均等化标准体现出的基本逻辑也是不同的。

公共服务最低均等标准是要确保不同地区社会成员享有的公共服务达到预先确定的一个最低水平，这只需对低于预定最低水平的地区给予均等化补助，从而对各地区提供公共服务的财政能力存在差异的状况改变不大，也对社会公平的实现和在公共领域里为社会成员创造公平的外部环境并无太大帮助。公共服务最低均等标准的推行对地区间财政利益分配格局触动不大，因而实行起来遇到的阻力并不会太大。然而由于对绝大部分贫困地区社会成员福利改善不多，所以公共服务最低均等标准的政治可接受性并不高，在民主制度较为健全和公共服务水平存在较大差距的国家尤其如此。公共服务最低均等标准在社会、经济和政治三个维度都存在负面影响，因而不会有太多国家选择这一标准，至少不应作为一个国家社会经济发展的目标明确提出来。

在公共服务完全均等标准下，均等化措施要通过使各地区具备一致的财政能力来实现不同地区所有社会成员享有水平完全相同的公共服务。公共服务完全均等标准的实现为社会成员的生产生活提供了一个公平的外部环境，从社会和经济维度看，这是非常理想的。但完全均等标准的实施在经济和政治维度上也存在不利的一面，如使得富裕地区牺牲较多的财政利益，这可能影响其经济发展的积极性，从而降低整体效率，而在联邦制国家完全均等标准的实施还有可能会危及政治稳定。一个国家要真正实现公共服务的完全均等标准，必须具备经济发展水平较高、社会凝聚力较强、各地区社会经济发展差距不是非常大以及中央政府在政府间财政关系方面占主导地位等前提条件。缺乏这些条件，是很难真正实现完全均等标准的，至少推行起来非常困难。

公共服务基本均等标准要实现的是不同地区基本的公共服务达到平均水平，略高或略低于平均水平均属正常。基本公共服务达到平均水平，对在一定程度上提高公共领域里的公平程度和创造一个相对公平的生产生活外部条件都是有很大帮助的，而且基本公共服务的范围越宽，越有助于社会公平的实现和经济效率的提高。由于纳入均等化的公共服务仅仅局限在“基本”的范围内，所以也不会因地区间再分配力度较大而太多地损伤整体效率。与完全均等标准相比，公共服务基本均等标准在均等化的力度上要弱许多，所以它并不需要以太高的经济发展水平等作为实施的前提条件。一般情况下，一个国家低于公共服务平均水平地区的数目往往要多于高于平均水平的地区。在现代民主政治体制下，使公共服务低于平均水平的地区提高到平均水平，无疑会得到大多数地区的赞同，所以公共服务基本均等标准的政治可接受性也较高。正因为公共服务基本均等标准既在一定程度上有助于公平的实现，又不会过于伤害经济发达地区的利益，并且在政治上具有较强的可接受性，更为重要的是其适用的前提条件也不是非常严格，因而公共服务基本均等标准就成为多数国家的共同选择。

不同国家的社会经济状况及其约束条件各不相同，因而会对公共服务均等化不同维度的逻辑进行强调，这一状况使得不同国家的公共服务均等化在标准的选择及具体的制度安排上也就各据特色。

四、结合我国现实的分析

建国以来，我国地区间、城乡间以及人际间的公共服务水平长期存在较大差异，从某种意义上可以说这是不存在真正意义上的纳税人范畴以及纳税人权利没有确立和保护的结果。“赞同纳税权”和“政府服务权”在我国的缺失，使得纳税人在与政府之间的关系上一直处于被动状态，同时政府的活动也没有完全集中到公共服务的提供上来，公共服务提供中的效率和公平问题自然就更未得到应有的重视，而“代表选举权”的缺失也让纳税人无法利用政治程序去约束政府在公共服务均等化提供过程中的行为、去改变地区间、城乡间以及人际间的公共服务水平存在较大差异的状况。然而随着市场化改革的逐步深入，纳税人范畴在我国开始形成、纳税人权利意识也正在萌生，从而构成我国近年确立实现公共服务均等化目标的原生动力。尽管如此，但我们也应认识到，纳税人范畴在我国还未完全形成、纳税人权利在我国也还没有真正完全确立起来并得到很好的保护，这些使得我国顺利推行公共服务均等化失去了一道重要的保障。要想在我国顺利推行公共服务均等化，一个重要的前提条件就是必须切实保障纳税人的各项权利。

辩证认识公共服务均等化不同维度的基本逻辑，对均等化财政制度框架的构建是非常重要的，因为成熟市场经济国家的均等化财政体制基本都是遵照它来设计和运行的。公共服务均等化经济和社会维度的基本逻辑是对立统一的，而政治维度的逻辑又穿插和夹杂在经济维度逻辑和社会维度逻辑中间，不仅让公共服务均等化在社会公平和经济效率方面的影响变得不确定，而且也使得均等化经济维度逻辑和社会维度逻辑之间的矛盾和冲突更难协调。一个国家最终的现实选择，往往是在公共服务均等化三重基本逻辑之间寻找平衡。由于公共资源配置机制还不是很健全，再加上改革开放以来收入分配差距已经拉得非常大，所以我国现阶段的公共服务均等化在相当长一段时间内可能会更加侧重于强调其社会维度的逻辑，而对经济维度逻辑的强调相对要弱一些，与此同时而政治维度的逻辑会始终贯穿于我国公共服务均等化的全过程。

综合我国当前的纳税人权利的确立和保护情况、经济发展水平和地区间经济发展的差异等因素以及对公共服务均等化不同维度逻辑的权衡，我们认为我国的公共服务均等化以选择基本均等标准为宜。