公共物品供给经验研究

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编者按：本论文主要从发达国家和地区公共物品市场化供给的经验；当代公共物品市场化供给的经验给我们的启示等进行讲述，包括了美国公共物品的市场化供给的主要做法、德国公共物品的市场化供给的做法、英国公共物品市场化供给的做法、我国香港的公共物品市场化供给方式、公共品市场化供给并非完全“市场化”等。具体资料请见：

摘要：公共物品的市场化供给是有效弥补政府供给缺陷、纠正“政府失败”的重要途径。本文详细考察当代公共物品的市场化供给成熟国家和地区的做法，对公共物品市场化供给经验进行总结，并提出改善我国公共产品市场化供给的对策。

关键词：公共物品；市场化供给；政府

政府在公共物品供给方面存在诸多缺陷，主要有：公共物品的政府供给在总体上不足；公共物品的种类和数量无法满足公众对公共物品的多元化需求；公共物品的供给效率低下；容易滋生寻租与腐败，从而加大了公共物品的成本，造成资源的浪费和公共物品质量下降等。正是政府供给的上述“缺陷”导致公共物品的市场化供给的必要性逐渐显现出来，近年来有关公共物品市场化供给研究的理论层出不穷。在上述理论的指导下，当代不少国家的公共物品市场化供给都取得了巨大成功，市场化供给与政府供给两者相得益彰，共同满足了不同人群的差异化需要，在供给效率及资源节约方面都有了很大改进。

一、发达国家和地区公共物品市场化供给的经验

(一)美国公共物品的市场化供给的主要做法

1、公共产品由政府提供，但交给私人企业生产。在美国，政府可采取与私人企业签订合同和特许经营两种方式将公共物品转移给私人生产。两者的区别在于：在合同承包安排制度下，政府(安排者)向生产者支付费用，而在特许安排制度下，消费者向生产者支付费用。一方面，美国政府使用的大多数有形资产如补给、装配和设备等都是通过合同购买的，461家州政府机构(代表全部50个州)中，平均每个机构有7.5项服务实施了民营化。另一方面，在特许经营方式下，政府成为安排者，私人组织成为生产者。美国的高速公路沿线、公园、体育馆、飞机场等场所的饮食和其他服务，都是通过特许经营方式安排的。事实证明，在某些领域公共物品的私人供给能够取得更高的效率。

2、政府采取补贴的方式支持公共品市场化供给。美国的政府补贴范围比较广泛，涉及领域包括对生产厂商进行的补贴；对提供老年医疗及穷人医疗的医院进行补贴；还可以采取凭单制的方式直接补贴消费者。美国的许多州和政府将凭单制广泛运用于食品、住房、医疗服务、药品和酒精管制等领域。对有经验的失业工人进行培训等等也用到了凭单制。3、第三部门提供公共产品成为潮流。美国是世界上NPO发展最为成熟的国家之一。近几年来，美国第三部门提供了政府出资的所有社会服务的56％，就业和训练服务的48％，保健服务的44％。从提供公共物品的种类上看，主要包括实施型公共品。即具有广泛、持续的社会需求，对增进公民福利有着直接的影响的公共品，如：举办教育、资助研究、城市建设、文化设施等；声援倡导型公共品。有些非营利组织专门从事游说、声援、竞选等活动试图宣传倡导某种思想观念，或是试图影响法律、政策的决策。

(二)德国公共物品的市场化供给的做法

从历史的角度来看，德国的公共行政在某种程度上一直依赖于市场。其主要特征是公共服务的提供者实现了多元化。如，非营利部门已广泛从事于许多传统上依赖于地方当局或志愿组织及福利事业协会提供的儿童看护、老人看护、保健及针对个人的公共服务等

(三)英国公共物品市场化供给的做法

1、完全私有化。即把某些原来由政府提供的公共服务完全转给私人公司，这类服务具有私益性质且边际效益不为零。把某些原来由政府提供的公共服务完全转给私人公司承担是依据“企业比政府有效率”的论述，因为“行政体制在经济上是次优的”。公共服务私有化的范围很广，涉及从道路保洁到园林服务等众多公共服务领域。

2、合同外包。将政府提供的公共服务通过签订合同的方式实现外包，政府负责质量监督，私营部门提供服务给社会，并从服务当中收取一定的费用。在执行中，双方签订服务水平协议，以此来规定彼此的权利和义务。

3、结成伙伴关系。这是一种政府付钱，私营部门提供服务的方式。在过去，公共服务都由政府一手包办。由于没有进行专业分工，导致其运行效率较低。改革后，政府能够把某项公共服务的全过程划分为若干阶段，分阶段的将其分配给效率最高的不同私营部门加以完成，从而不同私营部门之间结成伙伴关系，这样的模式一方面减少了本部门工作人员数量，另一方面又提高了整体的服务质量和效率。据统计，2001年该模式的顾客满意率达到了95％。

(四)我国香港的公共物品市场化供给方式

1、公办商营式。公办商营式指的是公共产品供给由法人团体以商业形式经营并自负盈亏，政府拥有全部或部分股权。采用这种方式的主要是那些盈利率不高，或盈利前景不明朗，但投资庞大的公共物品。采用这种方式供给公共物品，一方面可以及时解决巨额投资问题；另一方面又可以使政府尽早收回投资或将投资风险降至最低限度，而且还可以从其盈利中提出一定股息作为财政收入。

2、专利经营式。即在政府监管下由私人资本通过投标取得政府特许的专利经营权来经营某项公共物品的生产与供给。目前，以这种方式供给的公共物品包括公共汽车、电车、缆车、渡轮、电话电报、电力、海底隧道等。采用这种方法一方面使经营机构不断采用先进技术来改善基本设施，提高社会效益和降低经营成本，另一方面也确保经营者在政府允许的范围内获得合理的利润。

3、私商经营式。即将某些公共物品的生产和供给完全交由一些私人机构经营。目前，香港煤气供应和集装箱码头是不受香港政府调控的两类公共物品，其收费标准完全由市场供求关系和竞争情况调节，不必经由政府批准。随着时间的推移，采取私商经营式的部门将会越来越多。

二、当代公共物品市场化供给的经验给我们的启示

(一)公共品市场化供给并非完全“市场化”

即使是在当今私有制最发达的资本主义国家，公共品也并非完全是由市场独立提供，政府的宏观调控不但涉及生产领域，在分配领域内也发挥着不可或缺的作用。在公共物品供给领域内，政府仍处于主体地位，市场处于从属与被支配地位。政府决定供给种类与规模，并且对公共品的市场供给进行宏观监管(如，德国的“内部市场”模式；我国香港的“专利经营”)或予以直接补贴(如：美国的行政补贴)。

(二)公共品供给主体的多元化趋势日益明显

目前看来，政府指导与市场供给相结合的方式是提供公共物品供给的有效途径，它不但能够解决“政府失败”，有效提高公共品供给的效率，满足差异化需求，对于提振经济，鼓励私人投资也有一定促进作用。首先，政府有意将公共品供给转包给市场，以降低成本(如：美国的公共品私企生产模式；德国的公共实体的自主化和公司化；英国的合同外包与伙伴关系；我国香港的“公办商营式”等)。其次，“趋利性”是私人参与市场的主要动力，在政府的政策鼓励下，公共物品完全由私人供给的现象也屡见不鲜(如：德国公共实体的自主化和公司化；英国部分公共品供给的完全私有化；我国香港的私商经营模式)。再次，“第三部门”提供公共物品逐渐成为公共品供给的潮流(如：美国NPO的公共品供给；德国非营利部门的公共品供给等)。

(三)公共品供给者的市场竞争日趋激烈

竞争性是市场的基本属性之一，这一点在公共品供给领域也不例外。在英国，各公共品供给主体在某种程度上已经开始从竞争走向合作(Kirkpatrick1999)。而德国的发展情况正好相反，正在从合作走向竞争。地方政府和福利事业协会之间的高度合作的、网络化的关系正被公共提供者和私人提供者以第三部门，包括地方当局之间更加激烈的竞争关系所取代。

(四)按需提供公共物品，政府服务不仅是手段也是目的

政府提供公共服务的核心价值观是体现正义与平等，服务不是恩赐。政府的服务应从人民群众的切身利益出发，积极落实科学发展观，以群众的需要为前提。对服务型政府而言，服务是目的而不仅仅是手段。

(五)要选择适合自己国情的公共品供给模式

以政府为主导的、多元主体的公共品供给模式是当前各国和地区普遍采用的方式。但由于不同国家和地区由于具体情况的不同，其供给方式也不同。因此，我国必须考虑我国的国情构建具有中国特色的公共品供给模式。