城镇垃圾处理方式管理

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编者按：本论文主要从产业化发展的必然性；“垃圾处理产业化及市场化”；当前城镇垃圾处理产业化目前状况；城镇垃圾处理产业化发展“两阶段”进程模式；初步产业化阶段的主要任务等进行讲述，包括了我国城镇垃圾处理产业化的发展目前状况、当前城镇垃圾处理产业化面临的新问题、缺乏系统的支持、配套等，具体资料请见：

论文：城镇垃圾处理产业化企业化进程经济核算

论文摘要：基于我国城镇垃圾处理的目前状况和当前垃圾处理产业化发展面临的新问题，作者提出了城镇垃圾处理产业化发展分两阶段的进程模式——首先完成初步产业化，进而实现全面产业化。初步产业化的核心是企业化，全面产业化即将垃圾处理全面融入市场。文章分析了初步产业化阶段的主要任务。即进行城镇垃圾管理体制改革，以及完成单位转制、实行经济核算、合理组织生产、建立和完善相应的法规。文章指出：初步产业化是全面产业化的前提和先决条件。

1产业化发展的必然性

随着我国城市化进程的加快和居民消费水平的提高，城镇生活垃圾产量和El俱增，现已达到年产1．35亿吨，且每年以8％的速度增长。由于产生量远大于清运量和无害化处理量，致使我国城市垃圾历史累计积存量高达70多亿吨，侵占土地面积多达50多万亩，超过70％的城市处于垃圾包围之中，有1／4的城市已无适合场所堆放垃圾而不得不向周边乡村延伸。如此之多的垃圾废弃在环境中，污染环境，造成资源浪费和短缺。

在我国实施环境可持续发展战略后，环境保护和环境资源的有效利用愈加成为政府工作的重要议程。“十一五”规划草案纲要中提出了8项政府必须实现、必须完成的约束性指标，其中4个和资源环境直接有关。如何解决城镇垃圾污染新问题是各级政府面临的重大环保课题。

自20世纪80年代起，我国提出了生活垃圾处理减量化、资源化、无害化的管理原则和发展目标，垃圾处理历经了从简易堆放到卫生填埋，从单一填埋到兼有堆肥、焚烧的多种工艺技术，从末端处置到源头减量及全过程控制性管理的渐进发展过程。无论是垃圾处理基础设施建设规模和质量，还是行业管理水平都有了很大提高。但是，城镇垃圾处理长期以来作为公益事业由政府独力承担，存在起步晚、起点低、底子薄、欠债多的现实情况。目前，垃圾产生量巨大且急剧增加和垃圾处理设施严重不足以及资金严重匮乏的矛盾非常突出。随着市场经济的不断深入发展，原有的城镇垃圾处理和管理体制已不能适应要求。为此，我国提出了城镇垃圾处理产业化发展战略。

2“垃圾处理产业化及市场化”

“垃圾处理的市场化”即指建立多元化、社会化的垃圾处理产业的投、融资体系，打破传统的、单一的政府投资体制和投资方式，实现垃圾处理产业投资主体、投资方式及资金形式的多元化；并将垃圾清扫／保洁、收集、运输／转运、处理处置各环节的生产作业融人市场。

“垃圾处理产业化”即是指在市场化条件下进行城镇垃圾处理和管理，使垃圾处理规范化、规模化，成为国民经济体系中环境保护行业的分支产业。“垃圾处理产业化”包括将垃圾处理的“事企分离”、成本核算、处理收费、设施规模化、设备成套化等一系列工作，以及建立和完善相应的政策、法规、经济、技术支持体系。

“垃圾处理产业化”具有产业化的共性，还有其特定的内涵。由于垃圾处理具有社会公益性、经济外部性等特性。以及长期以来我国的城镇垃圾处理属事业性质。一直由政府承担的现实情况，所以我国城镇垃圾处理要产业化是一个渐进的过程，并且要有相应的支持体系和保证条件。

3当前城镇垃圾处理产业化目前状况

3．1我国城镇垃圾处理产业化的发展目前状况

近年来，在国家提出了垃圾处理产业化的策略后，大部分省市先后进行了生活垃圾处理产业化实践。福建率先制定了省级垃圾处理产业化政策，并采用BOT模式在龙岩市和石狮市、晋江市先后建成垃圾卫生填埋场和焚烧发电厂；广东省中山市建立三大组团垃圾综合处理基地，采用BOT模式建成垃圾焚烧发电厂，并首创水消费系数法收缴垃圾处理费取得了成功。很多城市开始启动了收取垃圾处置费以及为垃圾处理产业化所作的配套工作。

3．2当前城镇垃圾处理产业化面临的新问题

首先，是体制本身的新问题。我国城镇垃圾处理在很长时间里始终保持着计划经济体制下政府投资、建设、运营管理的一竿子插到底管理模式，政企不分、事企不分、责权不分。因此，在多数城市，垃圾处理产业化的认知度还很低，推行产业化的条件并不完全。许多地方城镇垃圾处理还是由政府承担的“事业”或处于由事业单位向企业转制的过渡阶段，管理不规范，尚未建立系统的生产作业体系和缺乏完整的经济核算制度。

其次，是经济环境的新问题。已有垃圾处理产业总规模偏小，大部分企业缺乏规模效益，技术含量较低，产品质量不高，产品标准化、系统化、成套化程度不高，难以适应市场经济发展的需求。

再者，缺乏系统的支持、配套。部分已实施的垃圾处理产业化项目中存在生产环节不能相互衔接和配合等新问题。由此导致了生产过程的不连续，使基础设施、设备、人力资源等不能得到有效利用，降低了企业的经济效益。

第四，政策、法规体系有待进一步完善。近几年，我国已明显强化了环境污染的立法和政策导向，如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的修订和《城市垃圾处理及污染控制技术政策》等的出台。2OO2年国家发改委、财政部、建设部和环保总局联合发出《有关实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》，各地也陆续出台了一些相应的政策。但是目前尚未建立完整的垃圾处理法规体系和财政、税收、建设、工商、环保等方面的配套专项政策，垃圾处理市场的准入和运行机制还不完善。

4城镇垃圾处理产业化发展“两阶段”进程模式

尽管城镇垃圾处理产业化具有十分重要的意义，但是基于我国国情、垃圾处理目前状况和推行产业化的内外部条件来看，我国城镇垃圾处理产业化不可能一蹴而就，应该在“两阶段”的进程模式下，循序渐进、稳步拓展。

(1)初步产业化阶段。初步产业化的核心是企业化，此阶段的主要任务是进行城镇垃圾管理体制改革，完成单位转制、实行经济核算、合理组织生产、推行垃圾处理收费，出台和完善相应的政策、法规。

(2)全面产业化阶段。全面产业化即将垃圾处理全面融入市场并形成规模和市场，包括垃圾处理基础设施建设投融资社会化、国际化，以及建设过程全面实行项目资本金制、项目法人制、招标投标制、合同管理制等；垃圾清扫／保洁、运输／转运、处理／处置等生产作业环节完全社会化和特许经营制；垃圾处理机械设备成套化、系列化；全面实施垃圾处理费收缴制度；强化政府的行业管理力度和对垃圾处理系统运营的监管，尤其是无害化处理能力和环境质量的监控。

对于我国大部分城市而言，近期内仍将以垃圾处理的初步产业化作为重点。本文对全面产业化阶段暂不作分析。

5初步产业化阶段的主要任务

5．1完成单位转制，形成独立经济实体

在初步产业化阶段，首当其冲的任务是将城镇垃圾处理事业单位改制为企业，实现角色和地位的转换。这是实施垃圾处理产业化的必要条件和首要条件。

5．2完善内部条件，增强自身实力

(1)实行经济核算。经济核算是企业有计划地管理经济的基本手段，实行经济核算是企业进行市场化运作的重要前提。通过经济核算，可以使企业和和全体职工及时地了解生产运营的经济效果，调动企业和职工的积极性；可以提高生产的质量和效率，减少消耗，降低成本，增加经济效益；通过经济核算，还可以揭露企业在生产经营中的矛盾和新问题，促进企业不断改进生产、改善技术，全面提高企业管理水平。

(2)适当扩大垃圾处理规模，合理组织生产过程。适当扩大处理规模，有利于引进先进的设备和垃圾处理技术，降低单位处理费用，进行专业化分工，提高垃圾处理产业的经济效益。合理组织生产过程，要确保垃圾处理过程在时间上紧密衔接，避免或减少停顿和等待时间；对生产过程的各个阶段、各个工序实行平行作业；在人员、设备等的配置上，要保持合理的比例关系；不出现停顿怠工和突击赶工的现象，生产人员和设施都处于均匀负荷状态。

(3)加强专业技术队伍的建设。垃圾处理企业的专业技术队伍主要包括三类专业技术人员。

①工程技术人员：作为新兴产业，垃圾处理具有工艺技术类别多、学科门类交叉和专业知识补充、更新快的特征，因此，和其他行业相比，工程技术人员更显匮乏。

②经济核算人员：由于长期以来在计划经济体制下按事业单位运作，因而绝大多数单位都缺乏经济核算人员，更没有完整的经济核算队伍。

③垃圾处理系统的过程的复杂性和处理工艺的多样化决定了对垃圾处理管理人员素质的高要求—专业知识面宽，协调能力强。

实际上，诸如项目策划、施工组织、工程监理等其他各方面同样缺乏具备垃圾处理知识的专业技术人员。

5．3健全支持体系，完善外部条件

(1)出台相关的政策、法规。在垃圾处理产业化发展进程中，政府的政策、法规的支持是至关重要的。在当前垃圾处理产业化环境还不理想的情况下，政府应着力建立和完善城市垃圾处理的政策、法规体系，针对垃圾处理的全过程制定专门的法律法规，进一步明确城市垃圾处理的主体、责任、权力和范围，综合运用法律的、行政的、经济的、技术的、宣教的多种手段，通过依法行政、科学行政，推进垃圾处理的法制化、规范化；加大力度完善对垃圾处理产业在财政、税收、建设、工商、环保技术等各方面配套支持政策；完善市场准人和运营机制。

(2)推行收费制度，解决资金来源新问题。城镇垃圾处理企业化，解决基础设施建设和维持运营的资金新问题是关键。城镇垃圾处理产业化的背景条件是市场经济，强调的是城镇垃圾处理企业活动的经济特性。从经济运行方式来看，进行城镇垃圾处理的经济实体主要是通过提供产品和服务获得价值补偿和价值增值。产品的价值补偿和价值增值通过市场即可实现；而提供的服务没有直接的经济表现形式，近几年，若干省市在拓展投融资渠道，解决垃圾处理基础设施建设资金方面进行了成功实践，采用BOT模式建成或在建的焚烧发电厂已达数十座。但是、BOT模式只是解决了建设投融资新问题，并不能改变市场经济规律——建设投资和运行费最终是需要偿还的。因此，实现服务的价值补偿是解决资金新问题的关键。

要实现服务的价值补偿，首先要明确接受服务的客体，政府、公众和所有企事业单位都是接受服务的客体，都应当承担相应的责任和义务，按照规定缴纳垃圾处理费用；其次是探究选用合理的垃圾收费方案，解决收费率低、收费成本高的新问题，切实推行垃圾收费制度；然后要加大宣传力度，提高全民环境意识，使社会公众和企业都能熟悉到垃圾污染的危害、垃圾处理的意义。

6结束语

城镇垃圾处理在完成企业化转制后，才能融资、参股，真正从事企业经营活动；加强自身实力，才能在激烈的市场竞争中求生存和发展；出台相应的政策、法规，才能使垃圾处理产业发展法制化、规范化，进而完善市场准人和运营机制；推行垃圾处理收费制度，才能为产业化发展提供基本保证。

初步产业化阶段的发展，是城镇垃圾处理行业全面进入市场，实现完全产业化的前提和必备条件。在此基础上，完善经济、技术方面的政策支持，都有利于鼓励多种经济成分和国际商业机构进入垃圾处理产业领域，加快和完善垃圾处理产业的市场化运作。