我国科技体制改革存在的问题及对策分析
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摘要：总书记在党的“十七大”报告中把“提高自主创新能力，建设创新型国家”作为“国家发展战略的核心，提高综合国力的关键”，作为“促进国民经济又好又快发展”的第一项重要任务；同时强调：“深化科技管理体制改革，优化科技资源配置，完善鼓励技术创新和科技成果产业化的法制保障、政策体系、激励机制、市场环境。实施知识产权战略。充分利用国际科技资源。进一步营造鼓励创新的环境，培养造就世界一流科学家和科技领军人才，使创新智慧竞相迸发、创新人才大量涌现。”这是我国在经济发展关键时期对科技体制改革的要求和方向，表明了科技体制改革仍然是我国经济体制改革的重要内容之一。
一、我国科技体制改革的历程
1978年以前，我国继承了前苏联的科技发展体系。这一体系实行企业科研、院所科研、高校科研、国防科研相互独立的结构，以计划来推动科技项目的开展，带动科学技术的转移。20世纪70年代末期，随着国际形势和国家发展战略的变化，这一体制的局限日益显现。主要表现在：科技与经济存在着“两张皮”的现象；没有知识产权的概念，缺少科技成果有偿转让的机制，不利于技术扩散；国家用行政手段干预导致“大锅饭”的现象，不利于调动科研机构的主动性与积极性。
1985年3月，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》（以下简称《决定》）标志着科技体制改革的正式启动。《决定》提出科技力量要面向国民经济主战场，为经济建设服务。从那时至今，政府在推动科技体制改革的政策供给方面做出了巨大努力，依据改革目标与政策重点的调整，可大致分为四个阶段：
第一阶段，1985年至1992年，这一阶段，科技发展的指导思想是要落实“面向”、“依靠”的方针，主要政策走向是“放活科研机构、放活科技人员”。政策供给集中在拨款制度、技术市场、组织结构及人事制度等方面。同时，政府支持和鼓励民营科技企业发展，建立高新技术产业开发试验区，加快科技成果的产业化。
第二阶段，1992年至1998年，以1992年邓小平同志发表南方谈话为标志，中国经济体制开始迈入社会主义市场经济新阶段。在这一阶段科技体制改革的方向调整为“面向”“、依靠”“、攀高峰”，主要政策走向是按照“稳住一头、放开一片”的要求，分流科技人才，调整科研结构，推进科技经济一体化的发展。
第三阶段，1992年2004。加强国家创新体系建设、加速科技成果产业化成为这一时期的主要政策走向。政策供给集中在促进科研机构转制、提高企业和产业创新能力等方面。
第四阶段，2005年至今。《国家中长期科学和技术发展规划和纲要》的提出，进一步明确了我国科技体制改革与建设创新型国家的要求，指出在今后一段时间内，我国科技体制改革的主要任务是：1.支持鼓励企业成为技术创新主体2.深化科研机构改革，建立现代科研院所制度3.推进科技管理体制改革4.全面推进中国特色国家创新体系建设。
总体来讲，二十多年的科技体制改革确实极大地调动了科研人员的积极性，促进了科技的产业化，使科技与经济两张皮的现象有了根本的改观，但我国的科技体制仍然存在一些必须正视的问题。主要表现在：
（一）科技管理体制和机制的不合理。
20世纪90年代初，我国先后提出了实施科教兴国战略和建立国家创新体系，但在科技体制改革的推进上，始终没有跳出就科技改科技的圈子。
1.在科技的宏观管理上，未建立起有效的管理体系，部门、行业和地区条块分割问题仍然存在，科技事业资源重复配置、闲置浪费以及多头管理、政出多门的局面没有改变。
2.在科技管理机制上，没有突破传统的计划管理模式，行政色彩浓厚；没有建立起适应科研和技术开发规律的研发、评价和监管机制；对如何为科研人员创造良好的工作氛围、培养鼓励创新的环境等探索不够。
3.在宏观决策上，没有把科技放到应有的战略高度。国家虽已设立了科技领导小组，但在决策上所发挥的作用不显著。
（二）科研力量布局与结构调整有待商榷
科研机构改革既是国家科技力量微观基础的再造，也应成为国家科技力量宏观布局和科技结构的一次大调整。在整体推进科技体制改革的过程中，两者不应倚轻倚重，而应同时并重。与中国产业界一样，中国科技事业单位也存在多、弱、散的问题。全国各类研究机构，许多是重复设置，交叉布局，自我封闭。要解决这些问题，显然仅强调微观基础的再造是不行的，还应对全国科技力量的布局进行综合考虑。
（三）科技成果转化率低
我国科研工作长期存在的重理论轻实践、重学术轻应用、重成果轻推广问题，在一些改制的科研院所可能显现出有所缓解，但实际上对数量众多的大学、医院、公益性科研机构、社会科学研究机构以及其他事业、企业单位来说，问题依旧存在。目前，我国科技成果转化率不到10%，而实现产业化的不足5％。我国科技成果转化率和转化速度远远低于发达国家，造成了我国有限科技资源的极大浪费，降低了科技进步的贡献率，增强了对外技术的依存度，制约了我国经济增长方式的转化和经济结构的战略性调整。
（四）科技人才的培养和激励存在问题
近年来，我国的科技队伍呈壮大趋势。2002年，全国R&D人员由1998年的83.1万人上升到103.5万人，其中科学家与工程师人数由48.6万人上升到81.1万人；全国每万个劳动力中R&D人员由1998年的11人上升到14人，每万劳动力中从事R%D活动的科学家与工程师（人年）由1998年的6.8人上升到10.8人。但我国与发达国家比仍有较大差距，1998年每万个劳动力中R&D人员数仍不足多数发达国家的1/8。并且，长期存在的科技人员总体质量不高、结构趋同问题仍然较为严重。
同时,对于在职科研人员的激励机制也有很多问题。20世纪90年代以来，科研院所都在探索内部激励机制的建立，这是充分调动科技人员积极性的必要措施。然而，这些分配措施缺乏政策依据和参照标准，以致一方面因行业和单位经济状况而出现很大差距，另一方面也受到财政和审计部门的质疑。在人才竞争日益加剧的今天，若不能很好地解决这个问题，将直接影响科研院所的发展。
（五）基础类、公益类院所的科研活动受到冲击
在科技要为经济建设服务的战略下，应用研究得到了比基础研究更多的重视，但“稳住一头”没有能够达到预期目标。基础研究经费占三类研究经费的比例呈下降趋势，长期徘徊在5%左右，并没有随着经济发展水平的提高而提高。国家对卫生健康等公共科技的投资严重不足，公益性科研成果远远无法满足全社会的基本需求。部门属公益类院所人均经费只相当于开发类院所的1/3到1/2，科技人员的收入和工作条件较差，打击了骨干人员和年轻科技人员的工作积极性。
三、推进科技体制改革的对策建议
（一）加强对科技体制改革的理论政策研究，借鉴国企改革经验
党的十七大报告中强调了深化体制改革的重要性，把科技体制改革提升到战略高度，那么在经历了二十多年的科技体制改革中，我们要充分认识到与国有企业改革一样，科研机构改革中的许多历史和现实问题,也并不是在短时间内可以解决的，对改革中可能遇到的各方面的阻力和障碍,要有足够的思想准备。
20年来的改革实践，为不断深化科研体制改革提出了丰富的理论准备，特别是国有企业改革为科研机构改革提供了可资借鉴的经验，也为科研机构改革准备了条件。把握改革的总原则和大方向，整合多重目标和利益，从而对改革的各个环节进行总体布置和系统设计，避免部门、地区各改各的“分散突进”方式；科研机构改制应该着重于制度创新，对各类科研机构的改制应有不同的制度设计不宜一刀切；在科研机构改制的同时，应根据改革要达成的国家目标，对原有的科技力量布局进行战略性调整，突破导致机构交叉和重复设置的部门、地区间的行政壁垒，实现资源配置的优化。要充分估计到改革可能发生的各种社会成本，尤其是估计到必须由政府承担的改革成本。
（二）建立起对科技计划、重大科技项目和研究单位进行监督和评估的制度
我们必须建立一个有效的科技监督和评估体系，来审定各个部门的国家计划是否有利于国家目标的实现，是否达到了国家的项目标准，是否存在重复浪费现象，国家的研究机构是否得到了有效的管理。在国家科技部，建议设立科技监督司，以确保政府科技计划实现，并动态地跟踪国家科研院所的绩效，做出动态性评估意见。
（三）采取综合配套措施，提高科技成果的转化率
《国家中长期科学和技术发展规划纲要》确定，到2010年．我国全社会R&D投入强度将达到2％，到2020年将提高到2.5％以上。意味着到2010年全社会R&D投入总额将达3600亿元左右，到2020年将达9000亿元左右。因此，面对我国科技转化率低的现状，采取综合配套措施，加快科技成果转化和产业化，提高科技成果转化率，是全面建设创新型国家进程中的一个重要问题。
提高科技成果转化率必须建立和完善以市场需求为导向的研究模式；建立和完善科技成果的社会化评价体系；建立和完善政府科技计划多元化的投资机制；建立和完善科技成果转化的服务体系；建立和完善科技成果转化的保险体系。
科技成果转化为现实生产力的前提是必须适应市场需求而供给的模式，只注重研究的科学价值，忽略研究的市场价值，使大量的科技成果变成样品、展品和废品；现行的科技成果评价体系过度重视、人才培养和成果奖励，忽视了市场需求，忽视了产业化前景，忽视了成本的经济性和市场的应用价值。进而降低了科技成果的成熟度。因此，为了提高科技成果转化率，加快科技成果转化和产业化，我国必须尽快建立和完善上述几个体系，促进科研成果的转化。
（四）制定合理的人才培养和激励政策
1.必须把人才问题上升到国家科技战略和国家经济发展战略层次，进行多角度、多层面的研究。2.根据科研院所分类改革的实际情况,要对不同改革路线和方向的科研机构采取不同的人才政策。对于那些改革后仍然保留国立性质的科研院所(如基础科学研究机构和部分重要的公益性研究机构)，国家应当加大财政预算内的事业费支出，保证足额投入，以稳定科技队伍，并不断吸引优秀人才加入国家科研机构工作。仅仅依靠科研机构自己的“创收”来补充科研人员收入的办法，只能是过渡性的。对于进行公司化改制的院所，则应加快其内部激励机制改革的步伐，采取个人产权和期权激励的办法，稳定人才队伍。3.在现有政策下，吸引和稳定科研人员的问题，不是通过每个科研机构自己的努力就能彻底解决的，应当加快人事制度改革的步伐，确保国有科研机构科研队伍的精干和高效。
（五）加快相关政策的出台，明确科研机构改革中的产权关系
产权改革是技术开发类科研机构实行公司化改制的前提，是目前科研单位改革中遇到的棘手问题，向公司化转制的科研院所的产权处理问题直接关系到这场改革的成败。对需要进行公司化改制的科研单位,要积极推进科研机构的产权制度改革，明确并合理界定产权关系，调整科研机构的产权结构，建立多元化的产权结构。
