官民关系探析论文

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内容提要：转型时期的中国，利益关系的变化导致了官民矛盾增多；信息化时代，传统治理捉襟见肘。为防止陷入冲突的社会，国家应把信息和决策权力分散化，把所有公共资源向大众开放；官员系统要更加扁平化，尽可能让各级干部直接面向老百姓；政府的目标是有限有效，由过去的职能无边界，转为提供更多、更好的公共服务。

问：请您介绍一下从计划经济时代到改革开放以来，中国官民关系的变化及其背后的原因。

答：从理念上来讲，计划经济时代强调的是官员为人民服务、做人民的公仆，现在提得更多的则是“以人为本”。过去，官员是螺丝钉，属于人民群众的一部分；而现在越来越重视官员的个人贡献、个人政绩、个人权利和责任。可以说，官员从过去集体的一员，转变为了个人努力成功的一个标志。

这种变化带来了选官用官机制上的一些新现象。比如说干部的年轻化。过去提拔年轻干部，是从党和国家的需要出发。因为国家的干部队伍整体上有老龄化倾向，加上中国的官制非常层级化，如果按部就班地提拔，到党和国家领导人这一级就已经很老很老了。在正常情况下不可能跨级晋升，所以就必须用超常规的方法，破格提拔一些年轻干部。

过去提拔年轻干部是为了平衡官员队伍的年龄结构，不是一种制度。而现在出现的干部年轻化趋势则有了新的因素。其中最重要的一点在于，我们的社会越来越民主化，越来越重视个人贡献。相应地，一个官员能不能够担任某个职位，主要看他有没有能力，为当地老百姓作了多大贡献。这实际上也体现出干部制度本身的一个结构性变化，即由过去的整体需要出发，转为现在更多地强调个体。既然更多地强调个体，那么年龄就不是最重要的因素了。虽然干部整体的年龄结构很重要，组织部门考察干部时会加以考虑、平衡，但老百姓在选举时主要是考虑个体，即这个官员是不是适合当地的需要，能不能让他们过上更好的生活。所以现在二十八九岁就提拔到处级干部的在全国多得很，提拔到副厅级也不稀奇。

对于老百姓来说，过去他们跟政府之间的距离比较远，官员的培养比较神秘，普通人不了解，所以各级官员、党和国家领导人在老百姓的心中都很传奇，简直就是一个神。而现在我们会发现，随着电视时代、网络时代的全面来临，政府信息越来越公开化了。虽然个人档案仍然属于保密文件，但我们要在网上了解一个人（尤其是名人）非常容易，每个人所掌握的信息很快就会通过网络集中起来。加上官员都是制度化培养，我们想找一个官员的信息，很容易就能得到。过去没有被挖掘的信息现在得到公开，马上带来了各种各样的矛盾和问题，但这也体现了一种信息的平等。一平等，官员的神秘感就没有了，跟老百姓也贴近了。这样，整个社会、整个官员体制的运作就扁平化了。

而扁平化意味着一个新的可能空间：老百姓对每一级官员可能有不同的需求，基层经验或许很重要，但是对于一个官员来说，不必每一级都要干过，而可以通过各种信息来弥补个人经验的不足。美国总统奥巴马上任以前，不就什么行政职务都没担任过吗？中国官员未来也有可能这样。扁平化也可以让老百姓更好地监督政府。奥巴马内阁提名候选人时，有些人因为纳税晚了一点，被媒体曝光，就没有提名成功。中国今后也会越来越多地出现这种情况。当政府人事部门考察不仔细或者不全面的时候，社会能够帮助他们把一些信息搞清楚。当然，在这个过程当中，社会舆论的标准和组织部门、人事部门等机构的标准可能会有一定的差异，但一般来讲，社会争议非常大的干部应该是不能用的，至少不能用到重要的岗位上。

问：中国现在社会群体事件比较多，官民之间关系紧张，有时甚至演变为暴力冲突。对此您怎么看？

答：在中国，老百姓对于官员的态度比较矛盾。一方面，老百姓的观念中官本位的标准很明显。比如说评价一个人的成就，要以官职的级别高低来衡量。认为官员集中了整个社会的资源、荣耀，都很有钱。一个人当了官，肯定好多人找他帮忙，要是不帮忙，别人会说这个人放着权力不用，太古怪。包括认为当官的就应该有当官的派头，等等。我们经常可以听到类似这样的话：你一个省长都不像省长。这句话有可能是褒义，但某些情况下也可能是贬义。按照老百姓私下的期望和判断，官员有高收入，甚至搞腐败或者耀武扬威等，都是很自然的。

而另外一方面，就是对官员的极端不信任。例如，认为官员都是腐败分子，什么事不给我办，肯定是关系没找到，别人办成了，肯定是找到关系了；认为官员都包二奶，都只为自己的利益考虑、官商勾结，等等。这种负面的判断影响非常大，由于有一些事实佐证，很容易从个别上升到群体。

所以，老百姓一方面很羡慕当官的，觉得他们很威风，人生很有成就；另一方面，对官员否定性的情绪非常强，缺乏理性。这与中国人的思维习惯有关。我们很多人，不管知识水平是高是低，本身在全面分析、理性思维方面的训练比较有限，对于什么是事实，什么是推测，什么是价值判断，什么是问题判断，什么是个别现象，什么是普遍现象，等等，不知道、不愿意、不擅长去区分，大而化之，容易跳跃。在这种情况下，整个社会的心理和认知就有情绪化、低水平化的倾向。当群众对官员的普遍不满情绪碰上一些具体的问题或事件，就极容易酝酿成一种群体的激愤，甚至导致群体性事件。

而从我们政府的自身建设方面来说，也的确出现了一些问题。现在社会越来越扁平化，信息越来越广泛化，越来越需要政府为老百姓提供多方面服务，而不仅仅是要求老百姓为国家作贡献。

有一批人，不管是过去还是现在，都在为国家作贡献。他们付出青春去支边、搞建设，任劳任怨，为国家利益牺牲了自己的利益。但是最后却发现，自己作了牺牲并没有得到多少回报，而别人没作牺牲，照样名利双收、成了富人，因而产生了不平衡心理：凭什么还要我继续作牺牲？于是，从过去的道德奉献开始转向维护和争取自己的权利。还有部分低收入者，例如农民阶层，也为国家作出了牺牲，他们的低收入是制度性、政策性的低收入，而不是由于自身不努力。社会体制导致了政策性的分阶层，而我们的公共管理又没跟上。例如城市一段时间里对外来人口比较排斥，外地人来拾荒、摆摊，要有这个证、那个证，尤其是还有对户籍的限制；加上有些干部工作态度不正确，作风比较粗暴，等等。种种因素结合在一起，引发了很多矛盾。

总而言之，官民之间矛盾增多的根本原因，在于中国社会的发展正处于转型时期这个特定的历史阶段，官民利益关系发生了重大而复杂的变化。过去提倡大家一起为国家作贡献；现在更多地则是要处理好官和民之间的利益分配——一方面是整个政府和老百姓之间的利益分配；另一方面是官员和老百姓个人之间的利益分配。如果政策没有调整好，政府行为结构、人事结构等没有很好地梳理，官民矛盾会越来越强化，以之为触媒或中心，有可能转向和蔓延为一种难以自拔的冲突社会的险状。因此，国家应尽可能地把冲突和利益分散到地方，分散到个人，让它们在地方得到处理，个别地得到处理，谨防其演化为国家内部的分裂和政治冲突。这一点非常重要。

另外，就是一定要化这种冲突的力量为和解、竞争和利益的平衡。正义，实际上的意思主要是利益平衡，而并不是说谁对谁错。就跟价格一样，你买50块钱一条的牛仔裤，还是买100块钱一条的？没有对错，它取决于双方的讨价还价和最后的一致同意。随着市场经济的发展，社会利益会越来越分散化，国家的利益也会越来越分散化。那么国家应该因势利导，把信息、把决策权力也分散化，让所有的公共资源向大众开放，而不是只向利益集团开放。官员系统也应该更加扁平化，尽可能让各级干部直接面向老百姓。不要太集中，不要搞神秘，一神秘就容易引起不信任和猜疑。

问：近些年中国社会开始重视自己的传统，包括文化传统、政治传统等等。您认为中国传统的治理模式，例如政教合一、强调德治等，对今天的中国有什么意义？答：古代传统的确有复活的趋势，但是这种复活在新的时代应该有新的阐述和新的转换。

中国古代是政教合一的体制，官员就相当于老百姓的父母，这种情况近现代以来慢慢改变了。因为古代的社会结构比较简单，信息也比较少，教育资源非常有限，老百姓“以吏为师”，民智未开；而现在，教育有了专业化力量，初中级教育已经普及，大学毕业的人越来越多。在这样的时代、这样的社会，官员已经不可能垄断信息、垄断教育资源，因而也不可能再政教合一，官员与知识、道德合一了。经济方面，整个产业市场化发展以后，政府也不可能垄断产业了。在如此巨大的历史变化之下，政府就要由过去供给智力、供给产业、供给利益，转变为贡献自己的组织资源和政策营销能力，运用所掌握的公共权力，利用各方面专业人才，提供更多、更好的公共服务，满足老百姓的需要。而公共服务的决策权还需要老百姓来掌握。

重视传统的“德治”，并把它用于今天和谐社会的建设，这是可以的，但内容上肯定也有很多不一样的地方，理由同前——时代不同了。比如说古代给贞烈女子立牌坊，今天不会有人再这样做。古代有“举孝廉”，孝顺父母、行为清廉的人可以被朝廷授官；而在现代社会，不可能是谁孝顺、谁对父母好就谁来当官，而且现在更多的是强调运用社会的力量、政府的力量来帮助老人。过去道德高尚的人死了以后会得到各种旌表，子孙后代也觉得荣耀；而现代社会注重就事论事，你做了好事马上就奖励你，但不代表你一辈子都是英雄。所以，古代社会用以治国的美德，我认为在现代社会应该更多地表现为一种公德。而一旦发生纠纷和冲突，首先还是要以法律为准绳。

对官员来讲，也有其特殊的“公德”。过去官员的公德是忠于皇帝，现在则应该是忠于老百姓，以民意为向归，对公众负责任。过去强调清官，现在我们则承认官员也有其自身利益，转而强调官员的能力。总之，现代社会不要求官员特别高尚，但要求官员负责任；不要求官员无所不能，但要求官员能够为老百姓提供适当的公共服务。

问：您对中国政府的治道变革做过很多研究，您认为今后政府治道变革的方向是什么？

答：主要是从现有的市场经济、公民社会发展等方面，来看政府的治理之道在这个过程当中需要有些什么样的改变。

过去政府什么都管（虽然未必都管得好），职能没有边界。在这样的社会，市场经济不可能很好地发展，因为没有放手让个人去管理企业，去经商挣钱。其实，政府应该是有限政府，不必要什么都会。政府什么都会了，老百姓的营利空间也就相对缩小了。况且社会有自主治理的机能；地方本身也有自治的倾向，能够选择对当地最好的公共服务。当然，政府应该在自己的职责范围内树立权威，做到科学决策、民主决策，即既是有限的政府，同时又是有效的政府。超级秘书网

有效的政府大致体现在四个方面：第一，它是科学决策的政府，集中了各方面的智慧。第二，它是民主决策的政府，所有政策及公共服务的主张和方案，都应经过老百姓同意，得到老百姓支持；老百姓是主要的资金提供者和政策受益者。第三，它是阳光政府，其整个决策过程是开放的，信息也是对称的，老百姓能够民主参与，有较大的知情权。第四，政府不会很集权，其权力是分散的，每一届政府有其自身的权限，每一个政府机构在其职权范围内有决策的权力。

总体上来讲，政府应该是多方面承担责任的：一方面它向法律负责，接受立法和司法的监督；而一旦个人利益受到政府的侵害后，可以得到立法救济、司法救济，或者行政救济。另外一方面，它也负有很多道义上的责任。比如说对于老百姓的评价，政府应该有回应，而不能因为自己拥有权力，就采取官僚主义或官本位的态度，对老百姓不理不睬。道义责任是政府应主动承担的，可高可低。杰出的官员对自己的要求肯定很高，道义修行很好，但这个要求未必完全是强制的。

多方面的新要求和新责任结合在一起，就构成了一个新的治道：要从过去的不民主决策、信息相对封闭、老百姓参与度不高、以管理为本的治理制度，转向民主决策、信息公开、老百姓积极参与、以人为本的治理制度。中国近年来致力于政府自身建设，进行政府职能转变，正是在努力朝这个方向发展。